【正文】 （ 3） 風險 決策機制往往出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，決策重心的形成與動態(tài)演變現(xiàn)狀不符合客觀要求，多部門多環(huán)節(jié)的協(xié) 同機制混亂。 然而 ， 在實際的操作過程中，決策重心的形成和變化會受到個人利益、部門利益、個人能力等多種因素的影響，造成信息點和決策點分離、主體協(xié)同不暢、決策權(quán)限受限等諸多現(xiàn)實問題，不符合巨災應對的客觀要求。 2020年的 南方雪災和汶川地震 ，暴露出我國在應對突發(fā)事件中， 多元化的 決策 主體 之間 缺乏應有的默 契，而這種缺陷的存在很大程度上源于各部門習慣于常態(tài)下的協(xié)作決策行為模式和思維定勢，缺乏應對 巨災風險 決策的模擬 與 演練。 它是提高 風險 決策效率和質(zhì)量的重要環(huán)節(jié) ， 通過在演練中不斷地增加 影響因素 ，提高決策群體的反應能力和協(xié)作能力。 由此可見，出于巨災風險管理決策模式創(chuàng)新和政策檢驗的迫切要求，需要將巨災風險 決策的研究引向深化并逐步應用到應急管理實踐過程中。本課題將圍繞著這些難點與問題，展開深入討論， 并 重點 針對 “基于公眾認知的風險決策” 這一核心問題開展 理論研究并實施政策模擬 ， 從理論和實證方面為中國 巨災風險管理制度的創(chuàng)新 提供支持，促進應急管理水平的提高，這正是本研究目的和意義所在。 2020年 12月 26日東南亞地區(qū)由地震引發(fā)的海嘯、 2020年 8月 29日“卡特里娜”颶風襲擊美國新奧爾良地區(qū)、 2020 年 5 月 12 日中國發(fā)生的“汶川大地震 ”、 2020 年發(fā)生的莫拉克風災 ，這些巨災帶來的損失呈現(xiàn)出增長趨勢，而且巨災風險的特點也決定了它不能通過傳統(tǒng)的保險與再保險手段進行風險分散。美國保險業(yè)界對巨災（ catastrophe）下的定義：“造成超過 500萬美元的財物損失且同時影響到多位保險人與被保險人，它通常是指突發(fā)的（ sudden）、無法預料的（ unexpected）、無法避免的而且嚴重的（ severe）災害事故”。從威脅程度、不確定性和緊急性的角度來看，巨災無論是在量級還是在性質(zhì)上都較一般的危機具有更大 放大性效果。（ 2）具有很強的不確定性。（ 4）應對措施的非常規(guī)性（比如不完全滿足可保風險的條件 ） 。 （一） 巨災的 風險 防范 與應急管理的研究 與實踐探索 關(guān)于巨災的研究，可以主要將其 分為兩個主要部分：巨災風險的防范和巨災事件的應急管理。 （ 1） 巨災 的風險防范研究與探索 在巨災的風險防范方面， 20 世紀 70 年代以后，風險管理歷史上出現(xiàn)了一個革命性的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的以保險為核心的風險管理中脫離出來，逐漸形成現(xiàn)代全方位的風險管理格局。 1986年，德 國著名的社會學家烏爾里希幾乎與此同時，蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生的影響世界的核泄露事故則為貝克的風險社會理論提供了有力的佐證。隨著瘋牛病爆發(fā)和“ 9 15 從一些國際組織的活動來看： 2020年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（ OECD）發(fā)布《二十一世紀面臨的風險：行動議程》，強調(diào)風險具有持續(xù)變化的動態(tài)特征，風險治理面臨巨大挑戰(zhàn)。 2020年，聯(lián)合國發(fā)布了《與風險共存 —— 全球減災情況回顧》和《減少災害風險：發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》報告，強調(diào)要將風險管理戰(zhàn)略全面納入可持續(xù)發(fā)展的主流規(guī)劃之中。 2020年，國際風險管理理事會（ IRGC）發(fā)表《風險治理白皮書 —— 面向一體化的解決方案》，提出了風險治理的綜合分析框架?！?911 事件”之后，美國將保護國家的重點基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵資源視為一項對國家安全、公眾健康與安全、經(jīng)濟活力以及生活方式的穩(wěn)定發(fā)展而言至關(guān)重要的任務。因此，美國 2020年的《國土安全法案》（ Homeland Security Act）賦予國土安全部（ Department of Homeland Security， DHS）保護國家“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與核心資源”（ critical infrastructure and key resources, CI/KR）的職責?！苯酉聛恚绹鴩涟踩谄咛柨偨y(tǒng)令 （ Homeland Security Presidential Directive 7, HSPD7） 確認了 17類國家重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源 ，并在國家層面上通過一個統(tǒng)一的框架提供了保護這些資源的方式 。其中，《國家基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃》（ National Infrastructure Protection Plan, NIPP）為整合關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與核心資源的保護提供了一個統(tǒng)一的 實施框架 ，為其他部門制定相應的計劃提供了指導 性意見。 2020年 8月，英國 審計署總審計長 (Comptroller and Auditor General)提交了一份叫做《支持創(chuàng)新：管理政府部門中的風險》的報告。 2020年 11月，英國首相啟動了一個為期兩年的風險項目，促使相關(guān)部門制定規(guī)劃并設(shè)計風險管理的框架，實現(xiàn)對公共事務開展風險管理，項目于 2020年 12月結(jié)束。 2020年，在國防部（ Department of National Defense， DND)和 加拿大皇家騎警隊 (Royal Canadian Mounted Police, RCMP)的領(lǐng)導下，加拿大的情報機構(gòu)聯(lián)合聯(lián)邦政府一些其他部門，針對國家所面臨的全部危險進行分類并開展風險評估，這就是“全 16 部危險源風險評估”項目（ All Hazards Risk Assessment， AHRA)。這些知識的整合為國家風險評估制定一套協(xié)調(diào)性方法奠定了基礎(chǔ)。在澳大利亞維多利亞州，指導并規(guī)范風險管理戰(zhàn)略的文件主要包括： 1996 年《維多利亞所屬保險部門法案》（ Victorian Managed Insurance Authority Act 1996）、 1994年《財政管理法》（ Financial Management Act 1994）、《維多利亞政府管理革新項目》（ Victorian Government’ s Management Reform Program），以及一些與私有部門項目相關(guān)的政策（例如，《維多利亞合作伙伴條約》（ Partnerships Victoria）。在這種背景下，維多利亞州還制定了《公共部門風險管理指南》，其中，對風險及風險管理的定義、范圍和類別進行確定； 同時，還制作了多個 對照表 ，對風險管理戰(zhàn)略、風險管理的有效執(zhí)行、將風險管理融入治理結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略管理過程、以及政府 部門風險結(jié)構(gòu)與管理過程等相關(guān)問題進行了規(guī)范。從目前來看，除了一般的定義、分類等基礎(chǔ)研究外，還包括： 危機管理階段模型的研究。典型的模型 如下所示： 表 1 危機管理階段模型 模型類型 組成部分 特點 專家代表 三階段模型 階段前（ Precrisis）、危機（ Crisis） 、階段后（ Postcrisis） 宏觀性劃分 易于被廣泛接受 伯奇（ Birch） 古斯（ Guth） F 模型 （ 四階段生命周期模型 ） 征兆期（ Prodromal） 、 發(fā)作期（ Breakout or Acute） 、 延續(xù)期（ Chronic） 、 痊愈期（ Resolution） 用醫(yī)學術(shù)語形象 描述了 危機的生命周期 提出危機引發(fā)前存在著預警信號，應做到危機防范 芬克（ Fink） M 模型 （ 五階段模型 ） 信號偵測 、 探測和預防 、 控制損害 、 恢復階段 、 學習階段 從決策者的行動進行分析 表現(xiàn)更加主動 米托夫 六階段模型 危機避免 、 危機的準備管理 、 危機的確認 、危機的控制 、 危機的解決 、 從危機中獲利 從組織行為的角度進行分析 階段劃分更為細致 諾曼 希斯 五階段 危機預警和危機管理準備階段、識別危機階段、隔離危機階段、管理危機階段， 以及處理善后并從危機中獲益 綜合危機管理的 時間序列分析 — 組織行為分析 — 決策過程分析 清華大學學者薛瀾等人 17 兩階段分類法 危機日常管理、危機事件管理、以及危機管理所依賴的基礎(chǔ)工作 結(jié)合了危機管理的常態(tài)和非常態(tài) 朱德武 對危機管理機制的研究。 對危機決策的研究。此時相關(guān)的重要利益受到威脅，意外事件或不確定性的前景帶來高度的緊張和壓力，嚴重的對抗形勢可能因失控而導致沖突，而作出重大決策和反應的時間相當有限，且需要額 外資源來加以處理。 對重點案例的研究與評估，并在此基礎(chǔ)上形成了評估報告，這包括美國的 911 事件、美國的卡特里娜事件、倫敦地鐵爆炸案、香港的 SARS危機等等。 但這些研究與探索往往都把抗逆力作為評估政府、組織、社會的風 險防范和應急管理能力的一個指標或要素進行評估與分析，并沒有對這一概念在巨災的層面上進行系統(tǒng)的、綜合的研究與實踐探索 。 （ 1） 風險估計 目前專家學者們普遍承認，人們對風險概率的估計采用兩種策略：一是算法策略，是一種對所有事件一一列舉，最后確定概率最大的事件的策略；二是啟發(fā)式策略，是非程序化的策略，運用它人們可能按照自己以往的經(jīng)驗，或者事件發(fā)生的重要性等因素對風險概率進行估計。 風險和利益之間的平衡關(guān)系 。這一探討是從 Starr的“ How safe is safe enough”這一經(jīng)典問題開始的。盡管人們對這一研究方法褒貶不一，但它確實為后來風險認知研究中利用心理物理法進行風險的定量測量起到了奠基的作用。Lichtenstein等研究了人們?nèi)绾瓮茢?、評價人生中可能會遇到的諸如事故、疾病、殺人、自殺等導致死亡的各種事件的發(fā)生概率，進行了人們對這些死亡的主觀評估概率值和各種統(tǒng)計資料顯示的實際值之間相關(guān)關(guān)系的調(diào)查。 18 心理測量范式 。 Slovic認為風險認知的研究是測驗人們對于某些事件、活動或新興技術(shù)的潛在危險性進行評價與表征時所作出的判斷。第二，風險的等級評價：通過對風險因素的排序，測 量標準的評價可以奪得非常直觀的風險因素的信息。 風險估計的方法 。在過去的幾十年中，專家學者對于風險估計采用的方法做了大量的研究。迄今為止，這三種方法仍然是風險認知領(lǐng)域主要依靠的研究手段： 第一， 揭示優(yōu)先法（ the revealed preference method）：從歷史角度，利用統(tǒng)計 數(shù)據(jù)以及損益比等對風險進行判斷，假設(shè)公眾自動在風險與收益之間取得平衡。第二，表述優(yōu)先法（ the expressed preference method）：選擇有代表性的樣本，直接要求被試表述看法。第三，含蓄選擇法（ the implied preference method）：研究與各 項風險活動有關(guān)的社會規(guī)則、法律、工業(yè)標準等，一定程度上反映人們對風險的認知狀況。 Slovic（ 1983）發(fā)展了一個風險過程模型，他們認為在風險產(chǎn)生的過程中有 12個須考慮的因素（見圖 3）。 Tversky（ 1984）用聚類分析的方法分析在不同類型的風險中被試認知的相似性：自然風險、事故、暴力行為、技術(shù)災難、疾病。 1987年， Slovic等提出了風險認知的兩個基本維度（見圖 4）： 1989年， 14種類型： （ 1）災難性的 —— 有益的 （ 2）可控制的 —— 不可控制的 （ 3）直接的 —— 間接的 （ 4）公正的 —— 不公正的 （ 5）期待的 —— 不希望的 （ 6）熟悉的 —— 陌生的 （ 7）致命的 —— 不 致命的 （ 8）一般的 —— 特殊的 （ 9）相關(guān)的 —— 獨立的 （ 10）內(nèi)部的 —— 外部的 （ 11）瞬間的 —— 漸進的 （ 12）可逆的 —— 不可逆的 （ 13）暫時的 —— 永久的 （ 14）自愿的 —— 被迫的 近年來， Recchia（ 1999）按獨立變量（含義與類別）及依賴變量（目標與影響）對個體風險認知要素和指標進行了總結(jié)并以油港為例進行案例分析。 劉金平等（ 2020）在實證調(diào)查的基礎(chǔ)上總結(jié)了城市居民的風險認知結(jié)構(gòu)由五個因子構(gòu)成，分別是：風險的可控性、風險的可見性、風險的可怕性、風險的可能性和風險的嚴重性。影響風險認知的因素是紛繁復雜的 —— 不同的風險情境下有著不同的影響因素，同一個影響因素在不同的風險情境下也有著不同的作用。 20 Gregory amp。 Covello amp。 Michael（ 1994）對影響風險認知的要素進行了歸納。第二，期望水平：個體對風險的期望值不同，會導致他們對風險態(tài)度上的差異。第四，自愿承擔風險的程度：處在風險情境中的個體，對風險的可控程度影響他們對風險的認知。 謝曉非、徐聯(lián)倉（ 1995）又提出：公眾對風險的判斷非常敏感于其他因素的影響，比如：風險潛在的災難性、風險可控的程度、風險對下一代的威脅等。風險事件的“個性特征”可以反映每一種風險在不同的維度上的風險認知程度。如果將各個風險事件安置于兩個因素構(gòu)成的因素空間內(nèi)，它們都有一相對位置而構(gòu)成因素空間，人們的風險認知的強度和性質(zhì)與風險事件在因素空間中的相對位置有關(guān)。 Peters amp。（見表 2） 謝曉非在 2020 年的“風險溝通與公眾理性一文中”重新將影響公眾的風險認知因素分為了三類 —— 風險事件本身的特性、受眾個人特征、兩者交互過程所產(chǎn)生的作用。 景懷斌（ 2020）等認為干擾公眾風險認知的影響因素包括：危機源、科普知識、未來預期、社會群體支持、行為反應、情緒變化、醫(yī)治進展、政府權(quán)威、傳媒、信息、溝通等?？陀^上對事件風險的認知來源于事件本身的事實，而