【正文】 就顯得尤為必要和迫切。根據(jù)安徽省2001年財政預(yù)算內(nèi)支出水平測算。三是安徽省行政事業(yè)單位人員較多，2001年，全省行政事業(yè)單位職工204萬人，居全國第11位。那么，解決這一問題的出路何在？在經(jīng)過實地調(diào)研，廣泛征求了北京、上海等地的專家意見的基礎(chǔ)上，課題組成員最后形成了“減少層次，擴(kuò)大幅度，強(qiáng)化中心，合理布局，形成層次合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系”的安徽行政區(qū)劃調(diào)整的總體思路。但是，也要實事求是地看到，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，現(xiàn)行行政區(qū)劃顯得過于分治，影響了社會資源綜合要素效應(yīng)的發(fā)揮，引發(fā)兩者沖撞不斷發(fā)生。為此，本課題在對安徽省行政區(qū)劃歷史沿革進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，著重從促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，對安徽省行政區(qū)劃調(diào)整提出設(shè)想和相關(guān)政策建議，以利于安徽省在探尋加快發(fā)展、富民強(qiáng)省、全面建設(shè)小康社會上找到新的切入點和興奮點。為便于分析，這里按照地域空間、行政建制、區(qū)域稱謂以及管理體制的變更情況，將其劃分為三個階段：第一階段：建國后至“文革”前。5月皖南解放，又設(shè)皖南行署，駐屯溪，后遷蕪湖，轄蕪當(dāng)、池州、宣城、徽州4個專區(qū)、蕪湖1個專級市、22個縣、4個縣級市。到“文革”前，安徽行政區(qū)劃為5個省轄市（合肥、蚌埠、淮南、馬鞍山、濉溪），一個特區(qū)（銅陵），9個專區(qū)（阜陽、宿縣、滁縣、六安、安慶、巢湖、蕪湖、徽州、池州），轄70個縣。以屯溪為例，1953年屯溪升為省轄市，1958年降為專轄市，1959年將之劃入休寧縣，1961年改為屯溪鎮(zhèn)，不久又升為專轄市，1962年又升其為省轄市，1963年又撤消其省轄市資格，并入休寧縣。1968年，安徽省**委員會成立，各專、市、縣也相繼成立革委會。這一時期的區(qū)劃調(diào)整，主要是以區(qū)劃的名稱變化為主，地域的變化不大。黨的十一屆三中全會以來，隨著工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，安徽的行政區(qū)劃又有較大變動。從1983年開始，8個省轄市帶了14個縣，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣先后改稱為縣級市。從1986年開始到2000年結(jié)束，8個地區(qū)全部實行地改市，標(biāo)志著地區(qū)這一級省政府派駐機(jī)構(gòu)正式全部成為一級政府。1991年，實行的撤區(qū)并鄉(xiāng)工作，將全省463個區(qū)公所和3383個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改并成1767個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2003年，又啟動了新一輪撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。1990年，蕪湖率先進(jìn)行了城市郊區(qū)改革，打破了城郊界限，按照地理區(qū)位將郊區(qū)與市區(qū)進(jìn)行整合和再分。此外，這一時期，安徽省還對局部行政區(qū)域進(jìn)行了調(diào)整。1988年安慶地區(qū)地市合并，設(shè)地級安慶市，下轄8縣。2000年，將原阜陽市一分為二，成立一個新的省轄亳州市?？v觀安徽省行政區(qū)劃的發(fā)展過程，在不同時期呈現(xiàn)出不同的特征。1956年，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展，撤消徽州專區(qū)，所轄歙縣、績溪、黟縣、太平、寧國、旌德、休寧、祁門、石埭9縣劃歸蕪湖專區(qū)，屯溪市由省直轄。將安慶市改為縣級市，隸屬安慶專區(qū)。第二階段則是以政治需要為主展開的。第三階段則是以減少層次、提高政府運(yùn)行效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主展開的。這也就說明了，畫地為牢式的“行政圈地”硬調(diào)整，逐漸被適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的體制調(diào)整所替代。當(dāng)前，面對全國各地競相發(fā)展，尤其是周邊發(fā)達(dá)省份紛紛打造經(jīng)濟(jì)圈的態(tài)勢，安徽省也在積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，構(gòu)筑符合安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一、行政管理幅度過小，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的資源整合和結(jié)構(gòu)升級。資源則是安徽區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的潛力、最大的優(yōu)勢。在全省現(xiàn)行17個市中，基本上都形成了各具特色的區(qū)域資源經(jīng)濟(jì)格局。這從2001年度華東六省市級行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)的一般比較就可看出。也就是說，安徽省行政區(qū)域尤其是市級行政區(qū)域管理幅度很小，這在一定意義上制約了市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二、市級行政中心經(jīng)濟(jì)功能不強(qiáng)，難以在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著先導(dǎo)作用。城市化則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要標(biāo)志。從橫向比較來看，安徽省與華東六省市級行政中心經(jīng)濟(jì)功能差距明顯（具體見表２）。江蘇、浙江、山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份前四位城市不僅經(jīng)濟(jì)總量大、經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位高（約占全省經(jīng)濟(jì)的1/3）、對地方財政收入貢獻(xiàn)大（約占全省經(jīng)濟(jì)的2/5），城市發(fā)展空間也很大。根據(jù)有關(guān)人員的估計，合肥市經(jīng)濟(jì)輻射力僅有10公里范圍。三、市管縣體制不盡合理，容易引發(fā)市域經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)間的摩擦。按照這種設(shè)想，市管縣體制的實行，應(yīng)該是符合市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同利益。實行市管縣體制以后，由于城市自身發(fā)展處于極化狀態(tài)，城市發(fā)展不僅不能對所屬縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生有效的擴(kuò)散，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的耦合，相反，還需要縣為城市發(fā)展輸送資源、并承擔(dān)城市發(fā)展所轉(zhuǎn)嫁的城市發(fā)展成本，這為縣所不滿。這就容易造成市管縣而不是市幫縣，甚至是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”和“市壓縣”，更為縣所不滿。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。也就是說，完全可以由縣一級政府獨自完成的事務(wù)現(xiàn)在卻分成縣、鄉(xiāng)兩級政府去完成，導(dǎo)致政府運(yùn)作效率低下、成本較高。一是將原放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一些機(jī)構(gòu)紛紛上劃，作為縣級有關(guān)部門的分支機(jī)構(gòu)。由此可見，作為基層一級政府最基本、最主要的公共事權(quán)和財權(quán)已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成為一個“空殼”。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財政供給負(fù)擔(dān)加重等情況，1999年以來，安徽省在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困工程和農(nóng)村稅費改革過程中，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供給人員，開展新一輪撤鄉(xiāng)并村工作。因此，調(diào)整蚌埠行政區(qū)劃，要在實現(xiàn)城郊合一的基礎(chǔ)上，將市區(qū)面積向外延伸，把鳳陽縣直接劃歸蚌埠管轄，并將鳳陽縣、懷遠(yuǎn)縣同蚌埠相鄰部分直接劃為市轄區(qū)，做大做強(qiáng)蚌埠市域經(jīng)濟(jì)。一是個別行政網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)錯位。蚌埠市城市發(fā)展已擴(kuò)散到了鳳陽邊界，離鳳陽縣城僅10公里，但鳳陽縣屬于滁州市管轄，使得鳳陽與蚌埠的經(jīng)濟(jì)一體化被嵌入了一道無形的屏障，阻礙了兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是個別行政區(qū)邊界犬牙交錯。三是飛地插花問題。行政區(qū)劃改革是一項戰(zhàn)略性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，大膽創(chuàng)新，慎重決策，盡量把改革方案做實、做細(xì)，最大限度地減少改革的震蕩。要根據(jù)層次———幅度關(guān)系理論，制定出一個科學(xué)的管理層次和幅度的政區(qū)結(jié)構(gòu)體系，切實提高行政效能。一方面，行政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整必須盡可能地與經(jīng)濟(jì)區(qū)相協(xié)調(diào)，以便于組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；另一方面，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的培育和劃分也應(yīng)該與一定層次行政區(qū)相對應(yīng)，以便于實施經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)兩者的統(tǒng)一。安徽省地形地貌多樣，各地自然條件和國土資源和生態(tài)環(huán)境差異很大。五是要堅持科學(xué)規(guī)劃和穩(wěn)步推進(jìn)相結(jié)合。根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，安徽省行政區(qū)劃調(diào)整的總體思路是：減少層次，擴(kuò)大幅度，強(qiáng)化中心，合理布局，形成層次合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系，促進(jìn)安徽省加快發(fā)展、富民強(qiáng)省、全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程。一、行政區(qū)劃調(diào)整的近期構(gòu)想近期行政區(qū)劃調(diào)整就是要服從和服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，抓好中心、擴(kuò)大空間，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的體制環(huán)境和地域環(huán)境，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力。皖北6市是安徽最大的人口聚集地，其人口總量約占全省的43%。造成皖北經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要因素之一，就是皖北發(fā)展缺少中心城市。綜合比較，蚌埠則是皖北唯一能夠承擔(dān)中心功能的城市。近年來蚌埠經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，影響力減弱，但其區(qū)位優(yōu)勢和綜合經(jīng)濟(jì)實力仍是皖北其他城市無法替代的。省委、省政府在《加快皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》中也已明確提出要把蚌埠建設(shè)成為皖北加工、商貿(mào)、科技中心城市。從城區(qū)看，蚌埠市是全國為數(shù)不多的、所謂“蛋白”包“蛋黃”的“同心圓”式的傳統(tǒng)城區(qū)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)。實際上，鳳陽縣與蚌埠已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面融為一體。懷遠(yuǎn)縣雖為蚌埠管轄，但其作為獨立的行政建制，發(fā)展規(guī)劃難以與全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)。２、再造新合肥，加速現(xiàn)代化大城市建設(shè)。目前，合肥成為全省綜合實力最大、競爭力最強(qiáng)的城市。2001年，合肥GDP在全國27個省會城市僅位居第18位。為切實體現(xiàn)現(xiàn)代化大城市的內(nèi)涵，加快合肥建設(shè)步伐，必須要有大思維、大手筆，拓寬發(fā)展視野，尋求發(fā)展空間，再造新合肥。也就是將現(xiàn)屬巢湖市管轄的一部分劃歸合肥，建立合肥港，打通合肥對外交通新脈絡(luò)。另一方面，要發(fā)揮科教優(yōu)勢，提升合肥核心競爭力。再者，還可以進(jìn)一步將巢湖、三河、紫蓬山、萬佛湖納入合肥管轄范圍，與市區(qū)的包公祠、逍遙津、李鴻章故居遙相呼應(yīng)，提升合肥旅游品位，以大旅游帶動大經(jīng)濟(jì)，并把合肥打造成為國內(nèi)重要的旅游文化基地。皖江地區(qū)因其獨特的地理優(yōu)勢，成為安徽經(jīng)濟(jì)接受長江三角洲經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最強(qiáng)的區(qū)位。近幾年蕪湖自身的發(fā)展也充分證明了這一點。蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)了新的起跳，向外發(fā)展尤其是向西的內(nèi)生性擴(kuò)張十分強(qiáng)勁。東擴(kuò)就是將蕪湖縣的一部分劃為市轄區(qū)，以擴(kuò)大發(fā)展空間，開發(fā)新市區(qū)；西進(jìn)就