【正文】 革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，東莞市的經(jīng)濟社會得到迅速發(fā)展，城市化進程明顯加快，人民生活水平不斷提高。出租汽車，以其靈活方便、快捷舒適的服務(wù)，日益受到出行者的青睞，成為人們出行尤其是應(yīng)急出行的重要交通工具。近年來，非法營運現(xiàn)象屢禁不止，帶來了一系列的社會問題，嚴重擾亂了運輸市場的正常秩序，嚴重侵害了合法經(jīng)營者的正當權(quán)益，極大侵害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全。非法營運現(xiàn)象己成為東莞市城市交通的一大頑疾，嚴重影響了城市形象。“黑車”的“黑與白”、“黑車”與出租車的矛盾和公共交通的發(fā)展都關(guān)乎著東莞市廣大群眾的交通出行問題。 研究意義非法營運問題己經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注，全市各地都在積極地打擊和治理非法營運，但“黑車”越整治越泛濫，非法營運問題沒有得到有效的解決。 文獻綜述縱觀我國上海、北京、昆明等大城市，最早有“黑車”或“非法營運”的提法大致出現(xiàn)在上世紀90年代初期。近年來，重慶、廣州等大城市出租車罷運事件和上?！搬烎~”執(zhí)法事件引起了廣大學者對非法營運問題的深入論證。出租汽車是指具有合法營運資格，按照乘客意愿提供客運服務(wù)，以行駛里程或者時間計費的小型客車。什么是非法營運？《燃油稅對非法營運問題的影響》一文中指出，非法營運是指未經(jīng)過交通運管部門批準或超出經(jīng)營范圍，擅自利用機動車輛從事旅客運輸經(jīng)營業(yè)務(wù)，并發(fā)生直接或間接費用結(jié)算的道路運輸經(jīng)營性行為。[2] 非法營運的原因分析研究商炳俊、王勝普、吳潤元等學者從經(jīng)濟學市場供需的角度分析非法營運市場存在的原因。商炳俊對上海市松江區(qū)的群眾出行的交通需求和供給作了詳細的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，認為經(jīng)濟的發(fā)展帶動了人們出行需求急劇增加，而公共交通規(guī)劃滯后、公交系統(tǒng)和出租車供給不足，必然導致黑出租車的泛濫，這些黑出租車在一定程度上方便了群眾出行，填補公共交通的盲點。[4]吳潤元指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市經(jīng)濟的發(fā)展帶動了人口流動的增加，而交通線路和運力未能滿足居民出行的需求，公共設(shè)施設(shè)置和服務(wù)跟不上城市框架擴大的變化，客觀上給“黑車”的形成提供了市場和空間。黃燕、何昭瑾等學者通過合法出租車和非法營運車的費用成本比較，指出“黑出租車越打越多的深層原因正是合法出租車高成本低利潤和黑出租車低成本高利潤形成的巨大反差?！盵6]出租車司機每月要交幾千元的份錢，而黑車司機除了花幾萬元買車外不交任何營運費用。[7]史麗娜、何增強、顧海兵等學者認為，“黑車”大量存在的主要原因是出租車經(jīng)營的準人門檻偏高，現(xiàn)行出租車的管理政策存在明顯的歧視。[8]我國實行的出租車市場準入制度，嚴格控制了出租車的數(shù)量，多年來一直沒有變化，沒有發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)作用，可以說政府干預過大，手伸得太長，對市場統(tǒng)得太死，管得太嚴，導致市場調(diào)節(jié)功能與政府干預手段不協(xié)調(diào)。博弈論考慮游戲中的個體的預測行為和實際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。田晟等學者通過對管理部門和“黑車”司機之間的博弈分析，從量化的角度發(fā)現(xiàn)“黑車”市場存在的內(nèi)在機理驅(qū)動力，有利可圖，不管管制如何強烈，“黑車”間的降價競爭如何激烈，唯利是圖是“黑車”司機的目的。[11]畢圣潔指出，利益多元化迫使現(xiàn)代社會中的各利益主體之間始終就各自利益的定義和定位進行著多方位、持續(xù)性的博弈。政府作為無可厚非的制度博弈的主導方卻在最終的博弈結(jié)果中使自己處于一個極其尷尬的位置。[12] 非法營運的治理政策研究各學者通過分析非法營運存在的原因，考慮多方的利益博弈，提出多個治理措施。[13]上海市政協(xié)委員建議，要進一步強化“黑車”整治，完善客運交通體系成當務(wù)之急。[14]何增強指出，要治理非法營運，與僅僅簡單地圍追堵截“黑車”相比，建立相對合理的有利于治本的調(diào)控機制更為重要，即從根本上改革出租車行業(yè)的管理方式，應(yīng)該破除壟斷，放松出租車行業(yè)組織方式限制，取消出租車行業(yè)的總量控制、降低準入門檻，通過合法渠道適當增加出租車供給量，使乘客不乘“黑車”。[16]Teal和Berglund考察了美國各城市的客運市場后指出，解除規(guī)制并未收到預期的效果，許多城市出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，應(yīng)該保留出租車的價格管制或者進入限制。[17]而新西蘭放松出租車規(guī)制取得了成功，市內(nèi)出租車營運狀況得到了改善，杜絕了非法營運現(xiàn)象。[19]2002年《中國經(jīng)濟時報》王克勤關(guān)于北京出租車行業(yè)的系列報道問世之后，郭玉閃、王軍、余暉等眾多學者的研究文章也陸續(xù)推出。隨著調(diào)查和研究的深入，各方觀點漸趨一致，即數(shù)量管制是出租車行業(yè)各種矛盾的最根本原因。整治“黑車”，其目標不應(yīng)該放在對“黑車”現(xiàn)象的“斬盡殺絕”，而應(yīng)當從“以人為本”的角度出發(fā)。對“黑車”市場的規(guī)制大致分為三個部分：引導——整改——規(guī)范，最終使得“黑車”逐漸成為合格的市場競爭主體。開放受理申請，頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照；要求車輛年檢，要求駕駛員通過考核；規(guī)定相應(yīng)的安全和保險要求，制定行業(yè)規(guī)范等，都是簡便易行的既有措施。[21] 關(guān)于政府管制的理論研究所謂政府管制，就是政府采取的干預行動。政府管制可以決定商品的價格，或者對生產(chǎn)什么及生產(chǎn)多少產(chǎn)生影響。[22]政府管制的目的是為市場運行建立相應(yīng)的規(guī)則，以彌補市場失靈，實現(xiàn)社會福利的最大化。政府管制理論也被稱為管制經(jīng)濟學，是一門新興的經(jīng)濟學分支。對出租車的政府管制是實施放松政策還是收緊政策，如上文所述，各學者持不同意見。第一，在分析非法營運存在的原因時，各學者從市場的供求關(guān)系、政府治理手段和現(xiàn)行管理體制等方面分析，綜合起上來，研究得比較透徹和全面。本文嘗試在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，從多個角度全面分析非法營運現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。本文在借鑒已有研究理論成果的同時，對乘客的交通選擇進行博弈分析，并以此提出自己的建議。對于如何優(yōu)先發(fā)展公共交通，遏制非法營運現(xiàn)象，大部分學者還停留在口號式的論證，都比較宏觀，實用性和實際操作性明顯薄弱，尚待深入。研究方法是：運用文獻研究、比較分析、案例分析、社會調(diào)查、訪談等方法手段對非法營運問題進行研究?？尚行苑治觯簭纳鲜龅奈墨I綜述可看出，關(guān)于現(xiàn)有的非法營運研究尚待深入，而筆者從事交通運輸管理工作近十年，積累了治理非法營運、管理出租車和發(fā)展公共交通等方面的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，更重要的是，本研究論文導師是蔣天文博士，他在博弈理論與運用方面有著深入的研究，他能在本課題研究中給予有力的指導。2 非法營運的現(xiàn)狀及危害性 非法營運車輛的數(shù)量在東莞市，很難統(tǒng)計出有多少車輛正在從事非法營運活動，也不可能統(tǒng)計到。如果說到廣州、深圳、北京、上海等等一線城市，無一不是非法營運泛濫成災的。根據(jù)上海市政協(xié)組織的“黑車治理研究”專題調(diào)研，上海市“黑車”總量驚人，年平均總量超過10萬輛，還不到“黑車”總量的一半。 非法營運車輛的經(jīng)營區(qū)域“黑車”應(yīng)市場需求而生，填補出租車、公交車等正規(guī)交通工具在時間和空間上覆蓋的空缺點，這正是“黑車”的生存點。二是在城市交通體系不發(fā)達的區(qū)域，“黑車”通過尋找交通體系的“縫隙”及“盲點”來盈利。三是在郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，公共交通存在盲點，出租車難以隨時隨地打到。 非法營運車輛的運營特點一是非法營運車之間在競爭中形成自己的市場秩序和生態(tài)環(huán)境，“黑車”司機之間通常相互認識，并形成市場默契，通常不會相互殺價，還排隊候客；二是出現(xiàn)組織化傾向，形成團伙，其內(nèi)部有調(diào)度、看風、拉客仔、司機、內(nèi)線等職責，他們分工合作，贏取市場份額，并避免被執(zhí)法部門抓獲；三是手法更加隱蔽，在各種專項整頓治理時期，“黑車”銷聲匿跡，整治風頭過后又再現(xiàn)身；四是出現(xiàn)暴力化傾向，利用黑惡勢力，排斥合法出租車，對抗執(zhí)法人員的檢查。 危害正常的營運市場秩序，導致行業(yè)內(nèi)的惡性競爭非法營運車輛大部分是無牌照的報廢車、微型小面的、二手轎車等。目前，購置一輛新的面包車約3萬元，二手車更低至幾千元，另加駕駛員就可以從事非法營運活動，成本可謂低廉?！昂谲嚒边\費普遍比出租車低，乘客是理性經(jīng)濟人，“黑車”從一開始就有價格的競爭優(yōu)勢。在這樣的情況下，一些出租車為了和“黑車”爭奪市場，出現(xiàn)了拒載、高收費等違章行為，這樣又越迫使乘客乘坐“黑車”，引起運輸行業(yè)的惡性循環(huán)競爭，最終造成乘客出行不便，降低社會運轉(zhuǎn)效率，損害國家和人民的利益。出租車司機罷運的主要目的是向政府申訴“黑車”太多和租金過高。一是“黑車”占據(jù)停車位招攬乘客，造成其他正常車輛難停放，使本來車位緊張的路段停車更難，破壞正常的交通秩序。三是“黑車”占據(jù)的場所往往是人流密集地和城市對外交通樞紐，是城市的窗口和名片，但“黑車”明目張膽地拉客，秩序混亂，還時常與旅客發(fā)生糾紛，給外地旅客留下非常不好的印象，影響城市的文明形象，甚至是經(jīng)濟發(fā)展。 危害社會治安，威脅人民的生命財產(chǎn)安全“黑車”司機為了搶客而時常引發(fā)“黑車”司機之間、“黑車”司機和出租車司機之間爭吵、打斗。近年來，“黑車”強攬乘客，敲詐、勒索乘客的事件頻發(fā)，有的甚至謀財害命，嚴重影響了乘客的出行安全。非法營運的車輛往往是價格較低、安全性能較差的車輛，加上長年累月超載、超速、超負荷運營，極容易發(fā)生交通事故，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。3 非法營運產(chǎn)生的原因分析顯然，非法營運給當今社會帶來了巨大的社會危害，各級政府部門耗費大量的資源來打擊和治理非法營運。導致東莞市非法營運泛濫的主要原因有幾個方面。經(jīng)濟的發(fā)展帶動了人口流動的增加，城市的擴容、人口的遷移、經(jīng)濟的往來極大地帶動人們的出行需要，尤其在上下班高峰期、節(jié)假日和春運，交通出行需求量激增。隨著人們收入的增加，生活水平的提高，人們對生活質(zhì)量有更高的要求，越來越多人需要更方便快捷的個體化交通方式，并有能力支付較貴的費用。 市場供給分析面對如此龐大的出行市場需求，而公共交通的供給明顯不足：公交系統(tǒng)供給不足。出租車供給不足。而北京每萬人擁有出租車44輛、上海30輛、廣州27輛、重慶15輛。[24]東莞市出租車數(shù)量嚴重不足，“打的難”成為老大難問題，雖然大多數(shù)人都知道“黑車”不安全、不正規(guī)，但在郊區(qū)和偏遠地方，找一輛正規(guī)出租車實在很難，“黑車”在這時成為不二的選擇。按照市場的供需規(guī)律，必然刺激生產(chǎn)者增加供給，然而政府對出租車數(shù)量的絕對管制，就自發(fā)形成“黑車”的市場供給，來填補市場的需求空缺。公交系統(tǒng)不完善、出租車數(shù)量不足、整個公共交通系統(tǒng)跟不上整個城市的發(fā)展步伐，使得“黑車”得到了一定的經(jīng)營市場。矛盾具有同一性，“黑車”與出租車相互依存，互為條件。“黑車”與出租車相互滲透，相互包含，同處于客運市場當中。矛盾具有斗爭性。它們在客運市場上爭搶客源，追逐個人利益的最大化。矛盾雙方既同一又斗爭，由此推動事物不斷發(fā)展?！昂谲嚒狈簽E、出租車罷駛等社會矛盾出現(xiàn)了，政府通過尋找正確的方法緩解矛盾，社會就向前穩(wěn)定發(fā)展了。從我國歷史上看，沒有一個時期不出現(xiàn)矛盾，我們能做的僅僅是緩解矛盾，而不可能消滅矛盾。這就體現(xiàn)了“以人為本”的科學發(fā)展觀和社會主義和諧社會的理念。有好人，必然有壞人，用公安來調(diào)和；有人等待紅燈，必然有人闖紅燈，用交警來調(diào)和；有合法出租車營運，必然有不合法的私家車營運，用交通運輸管理部門來調(diào)和。在當今社會，非法營運是必然存在的，不可能被消滅的，只要政府能調(diào)和出租車和非法營運之間的矛盾，盡量壓縮非法營運的規(guī)模，降低非法營運的社會危害性，社會取得“和諧”，社會治理就能取得成功。而每月要向公司繳納7600元租金，支出油（氣）費4000元，季度審、年審、保險、保養(yǎng)、維修等費用攤分在每月至少為500元。而購置一輛長安之星面包車新車從事非法營運，購車款為4萬元，按使用5年來計算，平均每月折舊667元。這兩輛車的成本收益對比如表1所示。表1 出租車與非法營運車的成本收益對比表（單位：元）營業(yè)額租金/購車折舊油（氣）費其他費用利潤（每人）出租車18000760040005002950非法營運車750066720002504583數(shù)據(jù)來源：東莞某出租車公司調(diào)查資料，2010這樣一對比，相對于合法出租車來說，非法營運車低成本、高利潤，而且在市場上自由定價，工作自由，由此吸引了大量的人員從事非法營運，甚至有些出租車司機放棄經(jīng)營出租車轉(zhuǎn)而從事非法營運。因此，要治理非法營運，就要降低這個反差。如果沒有了政府的干預，沒有牌照費等行政收費，出租車進入完全競爭的自由市場，租金費就是車輛的折舊價加上貸款利息和出租車公司的微薄利潤。表2 自由市場下出租車與非法營運車的成本收益對比表（單位：元）營業(yè)額租金/購車折舊油（氣）費其他費用利潤（每人）出租車18000183340005005834非法營運車750066720002504583數(shù)據(jù)來源：東莞某出租車公司調(diào)查資料，2010從表2可看出，出租車進入完全競爭的自由市場后，利潤反而要比非法營運車高，非法營運者就會轉(zhuǎn)而經(jīng)營出租車。 政府打擊非法營運陷入困境 非法營運的法理分析在實際執(zhí)法中，應(yīng)這樣界定非法營運：未經(jīng)交通主管部門批準，以盈利為目的，擅自利用機動車輛，為社會公眾提供運輸服務(wù)，乘客有要約，司機有承諾，即構(gòu)成運輸合同，而不一定發(fā)生費用結(jié)算，這樣就構(gòu)成非法營運。這是非法營運取證的關(guān)鍵和難點。 查車難非法營運車輛光明正大地停著待客，對于運管人員來說，明知道它是“黑車”，但也無可奈何。如果在半路設(shè)卡攔截車輛，又遇上一個法律問題：《中華人民共和國道路運輸條例》規(guī)定道路運輸管理機構(gòu)的工作人員不得隨意攔截正常行駛的車輛。但如果非法營運司機見到前面設(shè)卡，要么掉頭，要么加足油門闖關(guān)卡。因此，運管部門在查處非法營運的執(zhí)法手段和范圍是非常有限的。而乘坐“黑車”的乘客往往已經(jīng)受“黑車”司機的誘導和恐嚇而不敢說話，或者出于對“黑車”司機的同情而不想坦白?，F(xiàn)場執(zhí)法人員明知道這是“黑車”，但苦于沒有證據(jù)而只能放行。 扣車難當執(zhí)法人員掌握證據(jù)實施暫扣車輛時，經(jīng)常遇到當事人不配合，甚至暴力抗法，用身體攔住車輛，躺在車底，或召集同伙來圍攻，試圖阻止執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)。甚至有些“黑車”已向黑惡勢力交保護費，一遇到問題，當?shù)睾趧萘η皝韲?zhí)法人員，令執(zhí)法人員處于兩難境地。運管部門缺少法定的強制執(zhí)行措施，面對不來處理的“黑車”，只能強制報廢車輛，而執(zhí)行費用和執(zhí)行周期較長，還要支付停車保管費，增大了運政執(zhí)法成本。還有一個重要的