【正文】 都不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建和中國社會的良性發(fā)展。服務(wù)型政府是否會在權(quán)治與德治之間，壟斷型行政與協(xié)作型行政間搖擺？服務(wù)型政府怎樣才能使其所承載的“回歸社會”的理想成為可能？這些不但是服務(wù)型政府理論的內(nèi)在矛盾，也是現(xiàn)實(shí)中必須解決的問題。以國家與社會的辯證關(guān)系為視角，筆者期望做出有益的嘗試。從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、黑格爾，理想國家一直都是政治思想家的不懈追求，并且，對國家理想的追求又常常是與社會理想的追求相伴而生的。國家理想應(yīng)當(dāng)反映社會理想，服務(wù)于社會理想。可以說，實(shí)現(xiàn)國家理想與社會理想的“正和”即是現(xiàn)階段服務(wù)型政府構(gòu)建的關(guān)鍵所在，這意味著服務(wù)理念不僅在政治上占主導(dǎo)，而且統(tǒng)攝于社會整體發(fā)展的方方面面。譬如洛克和黑格爾的市民社會概念就代表了兩種相對立的市民社會理論架構(gòu)：前者肯定擴(kuò)大市民社會，認(rèn)為必須警惕、限制國家權(quán)力，使國家成為“最弱意義上的國家”；而后者認(rèn)為必須通過國家來克服市民社會，從而淪為一種國家理想主義。這些早期關(guān)于國家與社會的討論，往往將二者的關(guān)系視作“總和為零的博弈”游戲。馬克思認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)人類解放并不僅僅意味著政治的解放，還意味著經(jīng)濟(jì)的解放以及人的全面自由解放，市民社會與國家是一同作為理想社會的否定形式而存在的，只有獲得經(jīng)濟(jì)理想與政治理想、市民社會理想與國家理想的雙重實(shí)現(xiàn)，方能實(shí)現(xiàn)“自由人的聯(lián)合體”。國家的消亡只有在市民社會高度發(fā)達(dá)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)解放，從而消滅自身的同時才能一起走向消亡。可見，在馬克思那里，國家理想與社會理想是相一致的，其中社會理想是國家理想的基礎(chǔ)，最終要實(shí)現(xiàn)的是對國家與市民社會雙重消解的“新社會”?？梢哉f，由前工業(yè)社會時期政治的市民社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會時期經(jīng)濟(jì)的市民社會，新舊兩種市民社會的更迭仍然未能消除人的自我異化，致使社會發(fā)展從一種矛盾沖突繼續(xù)邁入新的矛盾沖突，而國家不但作為一種異化的工具與社會的價值產(chǎn)生對抗，而且也在更深層次上表征了人的自我異化。而結(jié)果是，它們作為社會的異化，成為了凌駕于社會之上的異己力量。而隨著人類社會逐步躍入后工業(yè)社會，這種公域和私域、國家和市民社會的矛盾當(dāng)然還將長期存在，并且可能因全球化、網(wǎng)絡(luò)化的推進(jìn)而使外化的沖突愈益激烈化。那么，在服務(wù)型社會治理模式之下，我們的“社會主義國家”與“社會主義市民社會”應(yīng)當(dāng)是前者，還是后者？顯然都不是。從全能向有限的切換以及從管制向服務(wù)的躍遷，都意味著政治國家不再囿于狹隘的國家理想，而是重新回歸到社會理想的本源之中。從另一視角觀之，與其說是社會從國家的包圍中解脫出來，毋寧說是國家重新回歸社會，實(shí)現(xiàn)國家與社會的“合一”。服務(wù)行政作為一種引導(dǎo)型的政府行政模式，它將試圖在國家和市民社會之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，使政治發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一于發(fā)展的過程之中。因而，較之過去的那些國家理想，服務(wù)型政府由于其國家理想與社會理想的一致性而成為一種全新的國家理想——一種徹底的國家理想，它不僅作為一種國家理想而存在，而且作為一種社會理想而存在。具體地說，是市民社會的建制對國家和經(jīng)濟(jì)兩方面的控制。”[4]這即是說，政治民主與經(jīng)濟(jì)民主的協(xié)調(diào)發(fā)展是社會主義不可剝離的兩大目標(biāo)。作為一種歷史考察，馬克思呼吁“政治國家返回實(shí)在世界”，“政治制度本身只有在私人領(lǐng)域達(dá)到獨(dú)立存在的地方才能發(fā)展，在商業(yè)和地產(chǎn)還不自由、還沒有達(dá)到獨(dú)立存在的地方，也就不會有政治制度”[5]283284。因而，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)致力于為社會主義市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)設(shè)優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境，為公眾謀取最大福利，做好“服務(wù)”的工作——不是“守夜人”般的有限政府，而是“有所為亦有所不為”的引導(dǎo)型政府，它將促使整體社會經(jīng)濟(jì)、政治制度的重塑與發(fā)展。從歷史發(fā)展的進(jìn)程看，只要社會主義仍舊存在著市民社會，政治國家自然有它的存在依據(jù)(反之亦然)。它無疑為中國國家的轉(zhuǎn)型與公共行政的實(shí)踐提供了一種可欲的理想目標(biāo)。盡管如此，在筆者看來，公共行政的正名問題，并不是“政治—行政”二分法所導(dǎo)致的，而是由于公共行政作為一門對公共性問題的研究和實(shí)踐的學(xué)科，其本身就存在著內(nèi)在的矛盾，即這樣一個事實(shí)：作為工具的公共行政必須滿足公眾的政治目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民主、正義等政治理想，以保障其合法性來源；而欲實(shí)現(xiàn)這種政治理想，公共行政又必須具備一定的自主性。當(dāng)然，工具性的異化問題依舊困擾著公共行政的實(shí)踐。從國家工具性的另一面——國家自主性來思考這個問題，應(yīng)該有助于我們更好地解釋國家理想的可能性，更好地理解服務(wù)型政府所遭遇的困境和未來的發(fā)展趨勢。而改革開放之后，國家力量遭到了來自社會的制衡，國家自主性下降了②。然而，我們卻可以在這些論者的闡釋中發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯矛盾：他們一方面沿用了馬克思關(guān)于國家自主性內(nèi)涵的解釋，即認(rèn)為“國家自主性指的是國家作為社會公共利益的代表，超越社會利益集團(tuán)，為實(shí)現(xiàn)社會公共利益目標(biāo)而自主行事”；一方面又認(rèn)為，中國國家的自主性經(jīng)歷了由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱的過程，即認(rèn)為中國國家對社會特殊利益集團(tuán)的超越性是逐漸式微的。二者相依相存，互為條件。而作為工具的國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，為統(tǒng)治階級和社會特殊集團(tuán)所操控，是統(tǒng)治階級對被統(tǒng)治階級實(shí)施控制的機(jī)器。工具性的徹底解放意味著自主性的完全解放，從而可以超然于特殊集團(tuán)，成為真正的公共利益(在消除階級對立的新社會里一切人的利益)的捍衛(wèi)者。筆者認(rèn)為，國家自主性從其根本屬性上看，只有在公共性價值上才能獲得其實(shí)在的自主性，國家作為公共利益的維護(hù)者角色應(yīng)當(dāng)成為馬克思政治哲學(xué)所形成的國家自主性概念的邏輯前提。如若改革開放前的中國尚且可以描述為“強(qiáng)國家—弱社會”模式，但也至多只能表述為這種“強(qiáng)國家”而已——有時甚至成為一種受制于特權(quán)階層或社會特殊利益集團(tuán)，用以控制整個社會的國家機(jī)器。不難發(fā)現(xiàn)，正是由于這些論者仍然未能擺脫“國家”抑或“社會”的二元對抗性思維，才得出了這樣的結(jié)論。探究西方市民社會理論或者“國家—社會”關(guān)系理論可以發(fā)現(xiàn)，它們的理論邏輯立足于西方社會變遷、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡和現(xiàn)代化的進(jìn)程，“自由主義的資產(chǎn)者公共領(lǐng)域”仿佛一開始就預(yù)設(shè)了國家與市民社會之間的一種緊張關(guān)系。而持“改革前國家對社會實(shí)現(xiàn)了完全控制”觀點(diǎn)的論者很可能就預(yù)設(shè)了這樣一種“國家—社會”二元分割式的前提。假使中國論者在援引西方市民社會理論時仍不自覺地將國家和社會置于一種自由主義范式之中去考察，就很難跳出二者非此即彼的矛盾思維。學(xué)界論者對此不可避免地產(chǎn)生擔(dān)憂，很可能因此而得出國家自主性弱化的結(jié)論。一方面，這些論者忽視了西方理論的生成語境的特定性，從而更多的是按照他國現(xiàn)代化的軌跡來衡量本國的進(jìn)程；另一方面，由于被西方理論的設(shè)定所控制，使得他們在試圖用西方理論來解決本土化問題的過程中遇到了“水土不服”的問題。改革開放前的國家自主性相對較弱。一方面則可能是由于改革開放前社會自主性的欠缺限制了國家自主性的發(fā)揮，以致國家工具性在一定程度上勝過其自主性，或者說二者的失衡導(dǎo)致了國家工具性的異化，社會力量無法有效地以國家為工具為其提供服務(wù)，從而成為一種異化的工具。國家的分權(quán)改革也顯現(xiàn)出兩種趨勢：一是中央政府向地方政府的分權(quán)；二是國家向市場、社會力量的分權(quán)。這樣的分權(quán)在一定程度上使得國家的“攫取之手”逐步受到來自社會的規(guī)制，民主政治得以進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)和市民社會的發(fā)展還為國家能力的提升提供了更大的可能?？梢哉f，國家對社會的解制也是對國家自身的解制，改革開放前工具性對自主性的奴役導(dǎo)致了價值性的弱化，而改革開放后自主性