【正文】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。雖然取消教育費附加、各種集資和收費得到了農(nóng)民的支持，但是由于這部分資金在改善教學條件方面發(fā)揮的作用很大，將其取消對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負面影響不可低估。但是，多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放。 其二，行政管理費支出壓力增大。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑給了靠預(yù)算外收費來維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)致命的一擊！農(nóng)村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)便成了一大難題。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。在有收費權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。目前，我國除村級經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金。 其五，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。 與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。財政部科研所蘇明認為，基層債務(wù)數(shù)額巨大，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元，村級債務(wù)1483億元，平均負債20萬元。⑦這些借款和欠款，農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費收入機制，通過向農(nóng)民收費逐年予以償還?？梢?，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費改革更是“雪上加霜”。 由此，我們可以得出以下結(jié)論:農(nóng)村稅費改革后，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金及自籌資金大幅度減少，原本彌補財政收支缺口的維持機制被打破，“三大缺口”同時迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題最終完全凸顯。通過以上分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成并不是由于農(nóng)村稅費改革，那究竟事出何因？“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”，歸根結(jié)底，仍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上找原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國政權(quán)的最底層，上級政府為了減緩機構(gòu)改革后的震蕩，裁減后的人員很大一部分分流到下級政府，最終積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的第一站，只要進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，就能吃上“皇糧”，以致造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制失控。⑧再加上分稅制改革后，在所謂“中央請客，地方買單”形式下，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收入，連解決“吃飯”都成問題，通過政府各部門的收費“創(chuàng)收”來解決人員工資和提高福利便是唯一選擇。這便形成了一個“怪圈”1998年財政部部長助理劉長琨曾透露中國官民比例：漢朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；現(xiàn)在，四十比一。無需多言，僅從以上簡單的數(shù)字分析便可得知我國目前人員編制已失控到何種程度，況且，這還沒包括教師！ 筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主，即“對上級負責”而不是“對農(nóng)民負責”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失的主要原因。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要干部仍由上級任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍被納入嚴格的行政等級序列。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能偏離，事權(quán)劃分模糊 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失相對應(yīng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中的偏離，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了部分該由中央政府承擔的事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級政府或中央政府合作提供公共品和服務(wù)時，其財政承擔的份額太大，如農(nóng)村教育、部分公路建設(shè)等。因此，農(nóng)村教育的大部分支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受是不合理的。⑿類似的還有部分區(qū)際間公路修建項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對部分屬于俱樂部性質(zhì)的產(chǎn)品沒有按受益原則征收使用者費，致使這些公共品和服務(wù)的財政資金不足，不能滿足轄區(qū)內(nèi)居民的需求。一方面其生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟，另一方面其消費具有排他性。 （三）稅源嚴重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入“無米之炊”的窘境 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收入主要來源于工商稅和農(nóng)業(yè)稅，但缺乏具有穩(wěn)定性、收入達到一定規(guī)模的主體稅種。%、%、%、%、%、%、%、%。對于中西部地區(qū)，進入20世紀90年代之后，城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟進入國有經(jīng)濟向股份制和民營經(jīng)濟改制的時期，縣鄉(xiāng)兩級的國有和集體工商企業(yè)紛紛改制。從目前形勢看，農(nóng)業(yè)稅更是不可能成為主體稅種。使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本提高，比較利益下降，更多的農(nóng)戶棄田外出，農(nóng)業(yè)稅收繳難度增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅源呈零星、分散的特點，份額偏小，而且由于市場因素呈逐年下降的趨勢。溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中指出，從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。在稅源嚴重不足的情況下，收費和統(tǒng)籌資金便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。⒁鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成了過度依賴收費和統(tǒng)籌資金的“以費為主”的收入增長機制，這勢必會為將來可能出現(xiàn)的財政危機埋下隱患。落實到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。 實行分稅制以后，中央從地方（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）增量分配中拿走一大塊，即縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，而中央財政對于縣鄉(xiāng)的補助主要有稅收返還和數(shù)次機關(guān)事業(yè)單位增加工資補助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無疑會縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一部分財力。除此之外，在縣財政困難加劇的狀況下，縣級政府彌補財政缺口一方面可以強化財政征收、減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付；另一方面還可以通過調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制而集中一部分財力，把縣級的部分困難轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即轉(zhuǎn)移事權(quán)。據(jù)粗略估計，通過上述兩個渠道，按中央集中的增值稅和消費稅增量部分占鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財力3%—5%，縣財政集中財力占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的3%—5%估算，并以1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入472億元為測算基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一年減少財力將達30—50億元，甚至更多。 （五）對縣鄉(xiāng)兩級的財政轉(zhuǎn)移支付沒能很好地配套落實 在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要地作用。然而，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問題。與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調(diào)控能力不斷增強。缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付方法。⒃而補助量的多少沒有明確嚴格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標準為依據(jù)，撥款的隨意性隨時都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補助過日子，而另一些地方縣鄉(xiāng)則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財政困難狀況不斷加劇。分稅制的主要意圖之一是保證中央財力的集中，但是這種意圖卻被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。2000年地方財政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。 （六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算越來越顯“軟化” 主要表現(xiàn)在以下幾方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工資支出由縣級財政預(yù)算支出。雖然目前各地縣鄉(xiāng)財政之間稅收的共享辦法五花八門，但一般的原則是縣財政核定鄉(xiāng)財政的預(yù)算內(nèi)工資支出總額，在保證鄉(xiāng)財政工資發(fā)放的情況下拿走剩余部分。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著這樣的“道德風險”——沒有減少預(yù)算支出的動機，卻有花錢的積極性。出現(xiàn)“財政空轉(zhuǎn)”、征“探頭稅”等現(xiàn)象。一般來說，“財政空轉(zhuǎn)”的總量就是“擠占”掉的資金數(shù)量。這就是前面所提及的預(yù)算內(nèi)資金擠占預(yù)算外及自籌資金，工資支出擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出，而統(tǒng)籌和公共建設(shè)支出便形成農(nóng)民的負擔和債務(wù)。上級政府不斷出臺一些增支政策，即“中央請客，地方買單