【正文】 屬性的差異，市場(chǎng)獲利能力不同，一方面公益性設(shè)施在配套過(guò)程中備受 “ 冷落 ” ，而贏利性設(shè)施的供給備受追捧；另一方面，城市公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)僵化，缺少公眾參與，居民意愿反映程度較低，導(dǎo)致服務(wù)設(shè)施供給與需求相脫節(jié)，是一些城市公共服務(wù)設(shè)施閑置的重要原因。 （ 2） 城市規(guī)劃公共政策屬性的回歸關(guān)注不同社會(huì)群體的利益協(xié)調(diào) 轉(zhuǎn)型期以來(lái) ， 我國(guó)的城市規(guī)劃也經(jīng)歷了從 “ 純粹物質(zhì)工程設(shè)計(jì) 的技術(shù)工具 ” 轉(zhuǎn)向 “ 獨(dú)立的行政職能 ” ，進(jìn)而向“ 綜合空間政策 ” 演進(jìn)的過(guò)程，呈現(xiàn)從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策的趨勢(shì) 。城 6 市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，構(gòu)建和完善與公共政策相適應(yīng)的城市規(guī)劃體制，需要重點(diǎn)關(guān)注城市公共資源的提供以及協(xié)調(diào)城市各利益群體關(guān)系，保障城市公共利益，重點(diǎn)完善公眾參與機(jī)制，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃作為公共政策的透明度和參與性，維護(hù)公眾利益。在此背景下，隨著政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主 導(dǎo)向公共服務(wù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)化，城市規(guī)劃更加關(guān)注如何為城市居民提供公共服務(wù)設(shè)施，并保證城市公共資源有效供給及合理分布。因此城市公共服務(wù)設(shè)施供給模式的完善是城市規(guī)劃公共政策職能回歸的必然要求。政府壟斷城市公共服務(wù)設(shè)施的供給過(guò)程，而服務(wù)設(shè)施的消 費(fèi)者和直接利益相關(guān)豐體，利益訴求難以得到省效表達(dá)。這種以城市公共服務(wù)設(shè)施供給問(wèn)題為導(dǎo)向，探討轉(zhuǎn)則期城市公共服務(wù)設(shè)施供給模式演 進(jìn)及特征，不同于現(xiàn)在以 經(jīng)濟(jì)發(fā)展為 主 的研究，一定程度 豐富 了轉(zhuǎn)型期“ 非經(jīng)濟(jì)層面 ” 社會(huì)問(wèn)題研究。因此，公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)同公共性產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足被認(rèn)為是我國(guó)當(dāng)前最主要的社會(huì)矛盾，這種矛盾在城市社會(huì)表現(xiàn)最為明顯。 探討轉(zhuǎn)型期以來(lái)城市公共服務(wù)設(shè)施供給模式特征及演進(jìn)機(jī)制，對(duì)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織及公眾的利益需求，促進(jìn)多利益相關(guān)主體在 平等 基礎(chǔ)上進(jìn)行參與、溝通、協(xié)商和 8 合作，保障公眾利益訴求的充分表達(dá)和尊重具有重要意義。 構(gòu)建合理有效的城市公共服務(wù)設(shè)施供給模式，有利于促進(jìn)政府 職能的轉(zhuǎn)型和城市公共服務(wù)設(shè)施供需矛盾的解決。與此相對(duì)應(yīng) ， 存在城市管制、城市經(jīng)營(yíng)和城市治理三類(lèi)城市管理模式，而政府在三種政府范式和城市管理模式中部扮演不同的角色。在城市管制模式下 ， 政府負(fù)責(zé)所有城市公共物品和服務(wù)的供給，也括公共物品和私人物品；建設(shè)型政府范式的理論基礎(chǔ)是新公共管理理論，強(qiáng)調(diào)在公共部門(mén) 引入私人部門(mén)的管理理念和管理技術(shù)，推行城市經(jīng)營(yíng)管理模式，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。而基于新公共服務(wù)理論的服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)政府的職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)供給為主，推行城市治理的城市管理模式。 在平等基礎(chǔ)上參與、溝通、協(xié)商和合作，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的公平、有效供給。 (3)為公共服務(wù)型政府構(gòu)建尋找實(shí)踐切入點(diǎn) 建設(shè)公共服務(wù)型政府是現(xiàn)階段我國(guó)政府行政體制改革的基本目標(biāo)。在城市經(jīng)營(yíng)模式下 ， 城市政府是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)主體 ， 甚至成為一個(gè) “ 超級(jí)企業(yè) ” 。公共投資主要集中在獲利能力較強(qiáng)的 “ 經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施 ” 。目前城市公共服務(wù)設(shè)施供給過(guò)程中的矛盾就是這種現(xiàn)象的體現(xiàn) 。因此基于新公共服務(wù)理論重構(gòu)轉(zhuǎn)型期城市公共服務(wù)設(shè)施供給模式，強(qiáng)調(diào)政府、非營(yíng)利組織及公眾、企業(yè)在服務(wù)設(shè)施供給過(guò)程中的多元參與，保障各方的參與權(quán)力和利益訴求表達(dá)機(jī)制，有助于轉(zhuǎn)型期城市政府職能定位的轉(zhuǎn)型和政府與其他相關(guān)利益主體的關(guān)系協(xié)調(diào)，推動(dòng)公共服務(wù)型政府的構(gòu)建?；诓煌墓卜?wù)供給理論，政府公共服務(wù)供給政策及城市公共服務(wù)設(shè)施研究出發(fā)點(diǎn)和研究?jī)?nèi)容也有不同。出于經(jīng)濟(jì)和產(chǎn) 業(yè)的發(fā)展需要，西方國(guó)家首先將公共健康設(shè)施納入政府統(tǒng)一配置范疇。 1954 年 Samuelson 基于市場(chǎng)失靈理論進(jìn)一步論證了公共服務(wù)由政府競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給領(lǐng)域幾乎全部失靈，而政府供給則可以達(dá)到社會(huì)資源配置的 “ 帕累托最優(yōu) ” (Samuelson． P． A．， 1954)。 （ 2） 1970 一 1990 年代：公共服務(wù)雙主體聯(lián)合供給理論 20 世紀(jì) 70 年代，在戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力下， 11 西方國(guó)家新自由主義興起，其核心就是提倡自由價(jià)值觀(guān)，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，恢復(fù)自由經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域提倡引入市場(chǎng)機(jī)制和與第三部門(mén)合作，理論基礎(chǔ)是新公共管理理論和政府與第三部門(mén)聯(lián)合供給理論。民營(yíng)化過(guò)程不是財(cái)產(chǎn)簡(jiǎn)單地由公共部門(mén)向私營(yíng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，而是政府和企業(yè)之間角色和關(guān)系的改變，包括所有權(quán)、運(yùn)營(yíng)、控制和管理 (Batley． R， 1996)。 公私合作伙伴關(guān)系 (PPP)是新公共管理理淪的一種實(shí)現(xiàn)模式，廣泛應(yīng)用于各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施的供給實(shí)踐，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給過(guò)程公私合作 “ 雙贏”（ Savas .,2021)。因?yàn)榉勤A利組織不受 “ 分配約束 ” ，不會(huì)為了追求利潤(rùn)而降低品質(zhì)，公共物品和服務(wù)若由非營(yíng)利組織的第三部門(mén)完成，生產(chǎn)者的欺詐行為便會(huì)得到有力的遏制 (周燕，梁棟， 2021)。楊進(jìn)一步將兩者關(guān)系明確界定為對(duì)抗、補(bǔ)充和合作互補(bǔ)三種類(lèi)型(Young． D， 2021)。但由于政府和企業(yè)的 “ 自利性 ” 及公共服務(wù)供給過(guò)程的 “ 信息不對(duì)稱(chēng) ” 往往會(huì)產(chǎn)生不利于公共利益的 “ 契約失靈 ” 現(xiàn)象。 （ 3） 1990 年代以來(lái)：公共服務(wù)的多元供給 進(jìn)入 90 年代以后，隨著科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化，社會(huì)貧富差距越來(lái)越明顯。在福 利制度上折中新自由主義和福利國(guó)家的思想與政策，第三條道路福利制度興起。公共服務(wù)的多元主體互動(dòng)供給理論包括公共服務(wù)供給治理和新公共服務(wù)理論。治理是政府、市場(chǎng)和社會(huì)非 營(yíng)利組織主體之問(wèn)關(guān)系實(shí)現(xiàn)秩序化的方式，它包括更為復(fù)雜的機(jī)制、過(guò)程、關(guān)系和制度，可以借助不同利益相關(guān)者通過(guò)集體行動(dòng)表達(dá)他們的利益和協(xié)調(diào)他們的差異 (Young． D， 2021)。 新公共服務(wù)理論指的是關(guān)于政府公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念。 King 和 Stivers 認(rèn)為政府有責(zé)任充當(dāng) “ 中間人 ” ，將多元參與供給主體都集中在談判桌前進(jìn)行磋商和談判，形成政府、公民、社會(huì)組織及市場(chǎng)主體多維互動(dòng)的新局面 (King． C，Stivers． C， 1998)。 綜上所述，西方國(guó)家城市公共服務(wù)供給模式先后經(jīng)歷 14 了政府單中心供給、政府與市 場(chǎng)或政府與第三部門(mén)雙主體聯(lián)合供給及政府、社會(huì)、市場(chǎng)及個(gè)人多元主體供給三個(gè)階段，是一個(gè)從重視政府到重視非政府組織，從重視提供者到重視消費(fèi)者，從重視公共管理到重視公共服務(wù)，從重視單項(xiàng)服務(wù)到重視服務(wù)體系的過(guò)程。 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共物品和服務(wù)的提供有兩種途徑，一是消費(fèi)者付費(fèi)，另一種是征稅，即不管你消費(fèi)與否，你必須付費(fèi)。自愿服務(wù)部門(mén)存在是假設(shè)大多數(shù)人認(rèn)為搭便車(chē)是 “ 道德錯(cuò)誤 ” (Sugden． R， 1984)。因此，充分認(rèn)識(shí)不同組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制對(duì)公共設(shè)施和服務(wù)供給模式的選擇極為重要 (Ferris． J． M．，E． Graddy， 1 994)。 15 根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施特征，公共服務(wù)設(shè)施中部分被定位為公共服務(wù)，私營(yíng)公司不能夠充分提供，或根本不會(huì)參與公共服務(wù)沒(méi)施的提供 (提供者不能收費(fèi)，消費(fèi)者無(wú)需競(jìng)爭(zhēng) )。一些特殊類(lèi)型的公共設(shè)施市場(chǎng)供給效率低，甚至不可能由市場(chǎng)供給，可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，包括壟斷傾向設(shè)施 (供水設(shè)施 )、投資巨大或受益不確定設(shè)施 (大型地下設(shè)施 )、正外部性 (接種疫苗 )、負(fù)外部性 (工業(yè)污染 )及生產(chǎn)者和消費(fèi)者知識(shí)信息不對(duì)稱(chēng)設(shè)施 (健康服務(wù) )。不淪居民是否有能力或付費(fèi)意愿，部應(yīng)享有由政府主導(dǎo)供給的基本公共 產(chǎn)品和服務(wù)，如教育和醫(yī)療健康服務(wù)沒(méi)施。 政府機(jī)構(gòu)及公共事業(yè)通常運(yùn)行效率低下，原因在于缺乏私營(yíng)機(jī)構(gòu)員工所具有的高效激勵(lì)，這種理念驅(qū)動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和公共服務(wù)私有化改革。其實(shí)如同 經(jīng)濟(jì)，政府決策也難以琢磨，但必須接受多樣化的折中妥協(xié) ,(Cox． K． R．， 1984； Dixi． A， 1997)。絕大多數(shù)公眾希望送子女到公立學(xué)校，但卻被拒絕，由此被迫就讀私立學(xué)校，由此造成的 “ 過(guò)剩需求 ” (James． E， 1993)，是引發(fā)教育設(shè)施供給矛盾的根源。公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)提供將導(dǎo)致分配低效和生產(chǎn)低效，政府有責(zé)任保證公共服務(wù)供給，但并非一 定要政府生產(chǎn)，要實(shí)現(xiàn)政府角色由公共服務(wù)實(shí)際生產(chǎn)者向提供者轉(zhuǎn)變，更多的關(guān)注公共服務(wù)供給的政策標(biāo)準(zhǔn)、制定、組織安排、融資及生產(chǎn)者規(guī)范 (Batley． R， 1996)。政府對(duì)于解決公共服務(wù)設(shè)施供給不足的方法主要是增加公共部門(mén)服務(wù)設(shè)施投入和改解決公共服務(wù)設(shè)施供給不足的方法主要是增加公共部門(mén)服務(wù)設(shè)施投入和改革服務(wù)設(shè)施供給參與主體結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，股東是民營(yíng)機(jī)構(gòu)中心，最高管理者和董事會(huì)對(duì)下屬管理人員及員工激勵(lì)有著全部控制權(quán)，雖不會(huì)有類(lèi)似政治 “ 多中心化 ” 問(wèn)題，可以具有較高服 17 務(wù)供給效率，但也存在自身問(wèn)題。世界銀行根據(jù)公共服務(wù)所有權(quán)責(zé)任、融資、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)特征提出了公共服務(wù)提供的五種制度選擇，分別是公辦公營(yíng)、公辦私營(yíng) (包括私人壟斷、私營(yíng)提供者競(jìng)爭(zhēng)及競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng) )、社區(qū)或用戶(hù)提供及混合提供 (表 1— 6)由于維持設(shè) 施提供的財(cái)務(wù)困難及機(jī)構(gòu)調(diào)整原因，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在私有化道路