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土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度創(chuàng)新的約束條件及破解-展示頁

2024-10-21 08:32本頁面
  

【正文】 穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度改革。推行農(nóng)地抵押不可避免會帶來一些負(fù)面效應(yīng),如農(nóng)民失地和耕地流失問題,但這些負(fù)面效應(yīng)不可夸大,也是可以通過相關(guān)的制度配套將其減少到最低限度的。如美國在上層設(shè)有“聯(lián)邦土地銀行”,在基層設(shè)有“土地抵押合作社”;德國設(shè)有土地抵押信用合作社、土地改良銀行、土地信用銀行;日本設(shè)有類似于農(nóng)地銀行的金融機構(gòu),中央級的是農(nóng)林漁中央金庫,地方級的是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。農(nóng)地金融制度必須由專門的機構(gòu)來推行。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押缺乏統(tǒng)一登記,加之目前缺乏農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)和專業(yè)資質(zhì)評估人員,抵押價值評估不規(guī)范,都成為推進農(nóng)地抵押的制約因素。土地承包經(jīng)營權(quán)是依附于土地這一不動產(chǎn)之上的一種物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為物權(quán)必須以登記的方式公示、公信。因此,如果缺乏完善的農(nóng)業(yè)保險制度,放開農(nóng)地抵押將面臨重大風(fēng)險。國家對農(nóng)業(yè)保險一直都很重視,“中央一號”文件多次對農(nóng)業(yè)保險工作進行部署,但是,由于缺少國家財政稅收政策扶持以及未建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機制等多種因素,我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)舉步維艱,難以充分發(fā)揮保障作用。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、盈利能力弱且抵御風(fēng)險的能力不強,因此依靠農(nóng)業(yè)自身的力量無法化解各種風(fēng)險,必須利用社會化的農(nóng)業(yè)保險來規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著較大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險性。實行農(nóng)地抵押還需要一些相關(guān)的配套制度的建立,而這些配套制度目前還未建立起來。因而,即便國家鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn),或在將來逐步放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,也需要對農(nóng)地實行一定的用途管制和其他限制,以防止耕地流失或者社會強勢集團乘機侵占耕地非法轉(zhuǎn)用。隨著工業(yè)化、城市化進程中大量耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地及大量耕地的非法流失,國家實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,18億畝耕地的紅線不能打破。因此,需要通過建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等農(nóng)村社會保障體系來逐步剝離農(nóng)地的社會保障功能,使其作為生產(chǎn)要素能自由流轉(zhuǎn)和抵押。農(nóng)民的生老病死主要依賴土地,土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民安身立命之本,如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押,則當(dāng)債權(quán)到期,債務(wù)人又無力履行債務(wù),從而實現(xiàn)抵押權(quán)時,會使農(nóng)民喪失土地,這將會使農(nóng)民喪失基本的生活保障,不利于農(nóng)村和整個社會的穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地不僅具有生產(chǎn)要素的功能,還承載著多種社會功能,其中最重要的是農(nóng)村社會保障和國家糧食安全的使命。因此,建立農(nóng)地抵押制度面臨著法律和政策的約束。黨的十七屆三中全會關(guān)于土地的基本原則是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系,并承諾“長久不變”,其目的在于給農(nóng)民更加穩(wěn)定的預(yù)期。因此,現(xiàn)行立法對以家庭承包方式承包的農(nóng)地禁止抵押,農(nóng)地抵押實踐實際上是違反現(xiàn)行法律的?!薄段餀?quán)法》第128條、133條延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,沒有新的突破,也未能建立起農(nóng)地抵押制度?!辈⑽匆?guī)定可以抵押?!掇r(nóng)村土地承包法》對以家庭承包方式承包的農(nóng)地和以招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商的方式承包的農(nóng)地的抵押分別采取了禁止與許可的態(tài)度。農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但目前我國缺乏有關(guān)農(nóng)地抵押的法治保障。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定導(dǎo)致較高的交易成本并且使抵押權(quán)得不到應(yīng)有的保護,加大了放款金融機構(gòu)的風(fēng)險,這是農(nóng)地難以成為有效抵押品的重要原因。盡管政策規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)長久不變,但在全國許多地方集體內(nèi)部三五年一小調(diào)、十年一大調(diào)的現(xiàn)象極為普遍,若遇到國家建設(shè)征用土地,調(diào)整更加頻繁。要將農(nóng)民的土地權(quán)利納入現(xiàn)代金融體系,其先決條件就是農(nóng)民的土地權(quán)利必須穩(wěn)定,必須沒有隨時被調(diào)整的風(fēng)險。構(gòu)造物權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促動機制需要擴大承包經(jīng)營權(quán)抵押的范圍,抵押權(quán)本身是物權(quán)的一項重要權(quán)能。此外,《土地承包法》僅有限承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承性,并沒有認(rèn)可其作為財產(chǎn)權(quán)的抵押性。在《物權(quán)法》出臺之前,盡管早就提出了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化”問題,但沒有一部基本法律明確將承包經(jīng)營權(quán)確立為物權(quán),也沒有賦予承包經(jīng)營權(quán)排他性的物權(quán)效力。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰界定有賴于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。只要農(nóng)地使用權(quán)清晰而完整,農(nóng)民擁有對于土地的占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能,農(nóng)地使用權(quán)就可以成為很好的抵押標(biāo)的。清晰而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地抵押的前提。一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度改革面臨的約束條件對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題,理論界爭議較大,政府對推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也采取了非常審慎的態(tài)度,這都源于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所面臨的種種法律與現(xiàn)實的障礙,這些障礙成為推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的約束條件,而這些約束條件正是我們推進此項制度改革首先需要正確對待和著力破解的難題。當(dāng)然,我們也應(yīng)該認(rèn)識到,農(nóng)地抵押目前尚面臨著法律與現(xiàn)實的多重約束,這決定了農(nóng)地抵押制度改革只能是一個漸進式改革。筆者認(rèn)為,當(dāng)前推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,需要有大手筆,要有效地將農(nóng)村金融改革與農(nóng)村土地掛鉤,推進以農(nóng)村抵押為核心的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。土地是農(nóng)民最大的財產(chǎn)和最合適的抵押資產(chǎn),不允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,農(nóng)民將難以獲得發(fā)展所需的信貸支持,這也是對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的否定。而這其中一個重要的原因在于,按照現(xiàn)行的法律制度和貸款規(guī)則,農(nóng)民難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。因此,進行相應(yīng)制度改革與創(chuàng)新,解除約束條件,成為下一步政策目標(biāo)。土地是農(nóng)民主要的固定資產(chǎn)。而在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民的不動產(chǎn)等抵押物極少,而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),由于產(chǎn)權(quán)約束、法律與政策約束、糧食安全與社會保障約束、以及其他配套制度的約束,而無法作為被抵押物。第一篇:土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度創(chuàng)新的約束條件及破解土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度創(chuàng)新的約束條件及破解郭家虎,于愛芝20100910摘 要: 農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后,金融有效供給不足是重要原因。銀行貸款,一般需要有資產(chǎn)進行抵押。因而,農(nóng)民難以獲得發(fā)展所需的信貸支持。而解決農(nóng)民貸款難問題,必定要從土地承包經(jīng)營權(quán)抵押入手。關(guān)鍵詞:農(nóng)民貸款,抵押物,土地經(jīng)營權(quán),抵押制度在我國廣大農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村金融有效供給不足,農(nóng)民貸款難是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高的“瓶頸”問題。根據(jù)《擔(dān)保法》和《土地管理法》有關(guān)規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,可抵押的范圍僅限于“四荒”地和鄉(xiāng)村企業(yè)廠房等建筑占用的土地。2008年底,一些地方金融機構(gòu)開始嘗試以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房為抵押向農(nóng)戶發(fā)放貸款的試點,這些試點再次激發(fā)了人們對于農(nóng)地抵押問題的討論。這對于喚醒農(nóng)民的“沉睡”土地資本,發(fā)揮土地的融資功能,最大化農(nóng)民的土地財產(chǎn)價值,建立適合我國國情的土地金融制度,推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營,都具有重大意義。正確認(rèn)識農(nóng)地抵押制度改革面臨的種種約束條件,并尋求逐步破解這些約束條件,穩(wěn)步推進農(nóng)地抵押制度改革,必將成為推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。(一)產(chǎn)權(quán)約束。我國法律明文規(guī)定,農(nóng)村土地屬于集體所有,農(nóng)民擁有對于土地的使用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)。問題在于,我國農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)也即承包經(jīng)營權(quán)本身也是產(chǎn)權(quán)殘缺的,這集中表現(xiàn)為農(nóng)民缺乏對于土地的處分權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)的處置受到集體或法律的嚴(yán)格限制,農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押來融資。我國農(nóng)村土地物權(quán)化是土地承包經(jīng)營權(quán)市場化、資本化的法理前提,物權(quán)化比債權(quán)化更有利于保障農(nóng)民利益和促進土地流轉(zhuǎn)。如《土地管理法》沒有將其明確為物權(quán),《土地承包法》第一次把農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)剝離,只是強化了農(nóng)地承包權(quán)的效力,也沒有將承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán)。這表明,《土地承包法》將承包經(jīng)營權(quán)僅視作一種準(zhǔn)物權(quán)而已,其實際只是具有某些物權(quán)內(nèi)容的債權(quán),不能完全用物權(quán)法則來解決可能遇到的問題。在《土地承包法》與《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押都受到嚴(yán)格限制。而我國實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,在土地集體所有制這個大前提下,土地的內(nèi)部成員分配制及其福利性,決定了土地承包經(jīng)營權(quán)天然的不完整和不穩(wěn)定。農(nóng)民今天抵押的土地,一兩年以后可能就不再是他的,如何進行抵押?銀行如何能夠接受這種權(quán)利主體極不確定的抵押物。(二)法律與政策約束。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi),國有土地使用權(quán)可以進行抵押融資,而農(nóng)地使用權(quán)卻沒有這樣的功能,農(nóng)村集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)在權(quán)能上處于不平等地位。該法第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。第49條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。由于《物權(quán)法》對物權(quán)的種類和內(nèi)容采取法定主義,未明確規(guī)定即禁止。此外,農(nóng)地抵押還缺乏中央政策和文件的支持。但出于現(xiàn)實的考慮,中央對農(nóng)地抵押采取了十分審慎的態(tài)度,《決定》中雖然提高了允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,但并沒有提及農(nóng)地抵押問題。(三)農(nóng)地所承載的社會保障與糧食安全等社會目標(biāo)的約束。在當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系尚遠(yuǎn)未建立成熟的條件下,土地負(fù)擔(dān)的不僅僅是生產(chǎn)要素的職能,更重要的是農(nóng)民的社會保障和失業(yè)保險職能。因而,土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能和生產(chǎn)要素功能之間存在一定的沖突;作為生產(chǎn)要素功能,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營、流轉(zhuǎn)順暢,自然也鼓勵抵押;作為社會保障功能,土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)平均分配、定期調(diào)整、限制交易和抵押。農(nóng)村土地還承擔(dān)著保障國家糧食安全的重要使命。一旦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押開禁,有可
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