【正文】 照市政府號(hào)令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系， 這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。目前國(guó)家還沒有制定和頒布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)需要依法征用集體土地后農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償安置的專門法 規(guī)，因此，解決城郊結(jié)合部農(nóng)民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規(guī)范。 二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析 在城市建設(shè)發(fā)展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。 （二）調(diào)查方法。目前我市對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，適用寧政發(fā)號(hào)《 XX市建設(shè)征用土地補(bǔ)償和安置辦法》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋實(shí)行實(shí)物安置及附屬物的 貨幣補(bǔ)償，以下簡(jiǎn)稱號(hào)文），和寧政發(fā)號(hào)《 XX 市征地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償細(xì)則》（主要內(nèi)容為規(guī)定了拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償，以下簡(jiǎn)稱號(hào)文）的規(guī)定。該地段建設(shè)項(xiàng)目為墨香山莊商品房開發(fā)、經(jīng)五路（寬）、華飛路東延（寬）、營(yíng)苑南路東延（寬），此次征地拆遷期限自 年月日起至 年月日止，計(jì)二個(gè)月。該地區(qū)外來人口較多，房屋出租是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來源。從地理區(qū)位和社會(huì)綜合情況上來看，該地區(qū)屬于典型的城郊結(jié)合部。 一、概況 （一）調(diào)查對(duì)象：我們以目前區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司正在實(shí)施征地拆遷工作的紅山街道小營(yíng)村為調(diào)查對(duì)象： ⒈ 地理、人口及經(jīng)濟(jì)概況。我區(qū)作為傳統(tǒng)的 “XX 縣區(qū) ” ，對(duì)城市國(guó)有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對(duì)于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對(duì)缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及余戶，萬(wàn)余人口。 第 1 頁(yè) 共 20 頁(yè) 關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考 當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題 ，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國(guó)有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。此次征地拆遷范圍涉及小營(yíng)村第二、第三生產(chǎn)隊(duì)等，計(jì)戶，人，其中農(nóng)業(yè)人口人，居民人，具有合法權(quán)屬的房屋面積計(jì)余平方米，違法建筑余平方米?？傮w而言，該地區(qū)地勢(shì)較低，耕地條件差，主要作物為樹苗 等，經(jīng)濟(jì) 第 2 頁(yè) 共 20 頁(yè) 欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民總體收入較低，存在貧富不均的現(xiàn)象，農(nóng)民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達(dá)余平方米，小的則只有余平方米。 ⒉ 項(xiàng)目概況。 ⒊ 適用政策法規(guī)情況。根據(jù)號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體土地征地拆遷，號(hào)文效力優(yōu)先，號(hào)文未有規(guī)定的，適用號(hào)文，即目前我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補(bǔ)償，不再進(jìn)行實(shí)物安置。我們?cè)趯?duì)小營(yíng)村征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，與我區(qū)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)公司進(jìn)行了座談；以區(qū)政府法制辦的名義抽調(diào)專門人員實(shí)地參與了兩戶 “ 釘子戶 ” 的動(dòng)遷調(diào)解；先后走訪了市國(guó)土局、房產(chǎn)局等行政執(zhí)法單位，詳細(xì)了解了 相關(guān)政策規(guī)定；與部分郊縣法院以及上級(jí)法院就法律適用問題進(jìn)行了充分的研討；有選擇性地對(duì)比研究了 XX 省、 XX 市、 XX 省、 XX 市、 第 3 頁(yè) 共 20 頁(yè) XX 市、 XX 市等大城市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)政策規(guī)定。而在房屋拆遷工作中，又?jǐn)?shù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城郊結(jié)合部的農(nóng)民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。但城市建設(shè)的發(fā)展，依賴于舊城改造和對(duì)外拓展，這就無(wú)法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。 （一）農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì) 小營(yíng)村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在年被征為國(guó)有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照 XX 市政府號(hào)令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭(zhēng)議之一。我們認(rèn)為，僅從 XX市政府號(hào)文、號(hào)文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。這種國(guó)家征用是典型的行政行為。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為 ，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對(duì)地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。因 XX市政府出臺(tái)的號(hào)文和號(hào)文已單獨(dú)對(duì)農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。因此，就目前形勢(shì)而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府號(hào)令是對(duì)原國(guó)有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政 策，但對(duì)于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于號(hào)文和號(hào)文所規(guī)定的 “ 征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷 ” 的范疇，應(yīng)適用號(hào)文和號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機(jī)關(guān)行使行政職能予以調(diào)整。當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額兩個(gè)方面存在爭(zhēng)議。號(hào)文第九條規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議的很少出現(xiàn)。實(shí)踐中，主要爭(zhēng)議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭(zhēng)議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。 就上述爭(zhēng)議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣（區(qū)）土地行政主管部門應(yīng)當(dāng) …… 并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房 第 6 頁(yè) 共 20 頁(yè) 地產(chǎn)管理局。該細(xì)則