【正文】 用者和土地所有者基本上按照雙方的意愿來完成，這種使用權(quán)的形成人為因素太大，反映在土地使用權(quán)價格上具有不確定性。 法律、政策的支持程度不同。 四是集體建設(shè)用地與國有土地在權(quán)利上存在著差別，阻礙了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常形成和發(fā)育 國有土地所有者是國家，集體建設(shè)用地面對的所有者是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村農(nóng)民集體。 集體土地在市場上的變現(xiàn)能力差具體表現(xiàn)在： 法規(guī)的不健全，規(guī)劃使用不合理； 集體建設(shè)用地一般都處在城鄉(xiāng)結(jié)合部距城市中心較遠(yuǎn)的地段； 集體土地沒有參與市場流通，人們對它的了解程度較差； 交易量小造成市場窄小沒有可參照的依據(jù)； 存在一定的違法風(fēng)險。 二是市場需求不旺盛：由于顯性規(guī)則（法律制度）滯后，目前的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大多遵從的是隱性規(guī)則，開發(fā)建設(shè)隨意性大，交易雙方不需要也無法順利取得獨立第三方的評估技術(shù)支持。 改革開放以來，除了我國的憲法對集體建設(shè)用地有法律規(guī)范外，很少有專業(yè)性法律、法規(guī)對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（使用、規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押）做出明確的規(guī)范，往往是集體土地的開發(fā)利用已經(jīng)成批的進行了，政府管理部門還沒有具體的管理辦法和相關(guān)的政策出臺。 。但在肯定其創(chuàng)新性的同時，也不得不承認(rèn)，“這一政策并沒有觸及現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的根本問題，未能清楚界定各級政府、村集體以及農(nóng)戶之間在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的權(quán)利邊界，因此仍然沒有突破城鄉(xiāng)二元土地制度的基本框架。 蘇州、蕪湖、順德是較早進行嘗試的地區(qū)，主要屬于探索。 例如，前面提到的襄陽縣集體地流轉(zhuǎn)中，按宗數(shù)計， 75%以上的都是私下交易。 。主要由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織將集體土地直接轉(zhuǎn)讓和出租為主。 經(jīng)濟發(fā)展處于中等水平地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)處于發(fā)展階段，除出租房屋外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改組改造，盤活利用廠房、生產(chǎn)場地引致土地流轉(zhuǎn)的情況居多。 經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，處于初始階段，流轉(zhuǎn)活動多是零散的和自發(fā)的，規(guī)模小，形式單一。 。 （三）流轉(zhuǎn)特征 。 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中，因企業(yè)兼并而產(chǎn)生土地兼并。羅則用小學(xué)場地舉辦香菇種植場。如沙洋馬良鎮(zhèn)金鑼村村辦小學(xué)停辦后一直閑置。 。如沙洋縣沈集鎮(zhèn)彭偃村石灰加工廠占地 1000平方米，因經(jīng)營不善而連年虧損。 。處置抵押土地以實現(xiàn)抵押權(quán)時，可參照轉(zhuǎn)讓、租賃和作價入股方式。 。 保權(quán)轉(zhuǎn)讓：所有權(quán)不變，使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓給集體及其成員以外的第三方。例如，武漢市徐東的銷品茂超市所占的 100畝土地本來是團結(jié)村的。將現(xiàn)有的集體土地轉(zhuǎn)為國有后再轉(zhuǎn)移使用權(quán)給第三方。分為“轉(zhuǎn)權(quán)出讓”、“自征自用”和“保權(quán)轉(zhuǎn)讓”三種形式。例如，沙洋十里鋪居委會將 960平方米 閑置倉庫出租給個休私營企業(yè)主作為糧食加工廠，每年收取 1 萬元租金。 19932023年間，湖北省 5個市州共計轉(zhuǎn)宗地數(shù) 8310宗，總流轉(zhuǎn)面積。 無序流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的不良后果 （二）流轉(zhuǎn)形式 。 。 。 ，存在較大隱患。 、違法占地行為。 以湖北省為例，集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)占集體地總量的 50%以上。 成因 ：農(nóng)村改革開放活力增強，一方面，改革開放使得原有的村、社企業(yè)和集體財產(chǎn)保管場所等紛紛倒閉，騰出了數(shù)量可觀但零星分布的集體建設(shè)用地；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，對集體地的需求急增。租金付款方式有一年一付，也有一次性付清的，有承租方再行轉(zhuǎn)租的。據(jù)調(diào)查，城中村及近郊的土地出租金可達(dá)每年每畝 1萬元以上，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地出租每年每畝只有 350—500元，而且相同區(qū)域的租金標(biāo)準(zhǔn)也相差較大。流轉(zhuǎn)形式以出租為主，均未辦理相關(guān)手續(xù)。 。主要有三大特點： 。 二、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) （一）背景 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)萌發(fā)于上世紀(jì) 80年代，到 90年代發(fā)展迅猛，成為一種普遍現(xiàn)象。如果其中涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。 (2)鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )村企業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法設(shè)立的公益組織，在經(jīng)過依法審批后，對用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部公益事業(yè)的非農(nóng)業(yè)用地所享有的建設(shè)用地使用權(quán)。 比較例外的的情況是：集體所有制企業(yè)破產(chǎn)或企業(yè)兼并。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經(jīng)濟組織進行建設(shè)，需要使用集體土地，必須經(jīng)過征用，使之轉(zhuǎn)為國有土地后才能取得使用權(quán)，即國有土地使用權(quán)。 國有土地建設(shè)用地使用權(quán) 集體土地建設(shè)用地使用權(quán) 建設(shè)用地使用權(quán) 一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)概述 從法律層面講，農(nóng)村集體建設(shè)用地是指由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。 集體土地建設(shè)用地使用權(quán) ：指農(nóng)民集體和個人進行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)依法使用集體所有的土地的權(quán)利。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)價格評估 湖北省國土資源廳土地利用處 陳 平 2023年 4月 一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)概述 二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)類型 三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估 四、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)價格評估 建設(shè)用地使用權(quán) :指利用土地營造建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的權(quán)利。 國有土地建設(shè)用地使用權(quán) ：指公民、法人和其他經(jīng)濟組織進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法使用國有土地的權(quán)利。 通常我們集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是一種狹義的提法，僅指不包括農(nóng)民宅基地的集體建設(shè)用地使用權(quán)，廣義的概念應(yīng)該包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)。主要包括： 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地 公共設(shè)施用地 農(nóng)村居民住宅用地（宅基地） 法律對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的主體有較為嚴(yán)格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán)。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經(jīng)濟組織擁有集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。 集體土地使用權(quán)的取得 (1)鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )村公益用地使用權(quán)。根據(jù)土地管理法和《土地管理法實施條例》的規(guī)定，鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。 集體建設(shè)用地使用權(quán)的期限 我國法律、法規(guī)規(guī)定，通過類似國有土地 使用權(quán)劃撥方式取得的鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )村建設(shè)用地土地使用權(quán)，除了法律規(guī)定的使土地使用權(quán)消滅的原因外，土地使用權(quán)人可以無期限地使用土地。 通過荊州市荊州區(qū)對東升村、荊城村、紀(jì)南村、紫荊村四個村的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)八、九十年代村辦企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村普遍存有集體建設(shè)用地。四個村共有 31宗集體建設(shè)用地，面積 697畝，其中有 20宗地未辦理合法審批手續(xù)，其中 15宗地屬上世紀(jì)八、九十年代的用地， 5宗地為 2023年以后新占用地。有 25宗地用于出租， 1宗地轉(zhuǎn)讓（未辦理過戶手續(xù)），另有 5宗地處于閑置狀態(tài)。 ，沒有經(jīng)過科學(xué)測算 。土地出租租期一般 5年，也有 10年、 20年、 30年、 40年不等。 。集體建設(shè)用地成為支持經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的 重要生產(chǎn)要素資源。當(dāng)時襄陽縣集體地總量為 11625畝， 1990年以來發(fā)生流轉(zhuǎn)的就有 9243畝，占同期建設(shè)用地總量的 80%；在偏僻的長陽縣漁峽口鎮(zhèn)和磨市鎮(zhèn)就有 8 宗共計 94畝集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，占當(dāng)?shù)丶w建設(shè)用地總量的 50%以上。由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，擅自將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一些單位和個人違法占地用于出租經(jīng)營，形成一批違法占地。從調(diào)查情況看，集體土地流轉(zhuǎn)的大部分都沒有辦理相關(guān)手續(xù)，僅憑流轉(zhuǎn)雙方的合同就成交，沒有辦理 《 集體建設(shè)用地使用證 》 ，屬違法用地的土地也進行了流轉(zhuǎn)，這些都存在較大隱患，難免產(chǎn)生矛盾和糾紛。集體土地?zé)o序流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益全部歸集體企業(yè)和個人，流轉(zhuǎn)價格、租金標(biāo)準(zhǔn)存在較大的隨意性，造成集體土地資產(chǎn)的流失，農(nóng)民利益沒有得到切實保護。由于存在多種不確定性，特別是以出租方式流轉(zhuǎn)的，出租方和承租方都不愿在其土地上有大的投資，使得土地粗放利用，制約和影響了城鄉(xiāng)建設(shè)。期限一般為 310年。其中，租賃土地 3624宗 ，分別占宗地數(shù)和面積數(shù)的%和 %。 。 轉(zhuǎn)權(quán)出讓：所有權(quán)和使用權(quán)同時轉(zhuǎn)移。 自征自用：所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，使用權(quán)保持不變。后因建設(shè)超市的需要（當(dāng)時政策不允許在集體土地上建超市），將該地征為國有后，再確權(quán)給團結(jié)村集體使用。例如，五峰縣漁陽關(guān)鎮(zhèn)針織廠破產(chǎn)后，將 200多平方米的土地使用權(quán)以5000元的價格轉(zhuǎn)讓給縣人事局勞動服務(wù)公司服裝廠。抵押 資金融通的從屬行為。 至 2023底，仙桃市共辦理集體建設(shè)用地抵押 207宗，面積 105339平方米，顯化土地資產(chǎn)價值 ，從銀行融資貸款近 900萬元。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體土地使用權(quán)作為資本入股，與其它個人或者組織合伙辦廠、經(jīng)商共聚利益。停產(chǎn)后，該村以土地作價入股 與外地私營企業(yè)主聯(lián)合辦廠，實現(xiàn)上收益 800萬元。集體經(jīng)濟組織之間出于生產(chǎn)經(jīng)營和生活方便的需要，協(xié)商針各自擁有 土地予以交換。村民羅某與村委會協(xié)商，將自己位于村公路旁的兩層樓房連同土地交換閑置的村小學(xué)，并向村集體補交 10000元差價。 。如京山縣東關(guān)村開辦的新市賓館被水表廠兼并，改為京鑫公司所屬。因債權(quán)債務(wù)糾紛，通過司法裁決處置集體地使用權(quán)而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)，涉及的地類以經(jīng)營性用地為多。 轉(zhuǎn)出方：（ 1）所有權(quán)代表：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織，村民小組； (2)村民自治組織：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會；（ 3）土地使用者：鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)、個人 轉(zhuǎn)入方：本集體經(jīng)濟組織成員、其它集體經(jīng)濟組織成員、其它社會成員（如國企、民企和個體經(jīng)營者）。流轉(zhuǎn)的活躍程度、規(guī)模、形式與經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)，并具有階段性。主要形式為農(nóng)民出租住宅或出租市場攤位。 經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)處于較成熟階段。 流轉(zhuǎn)頻度和規(guī)模同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。交易雙方不經(jīng)土地所有者同意，避開土地行政 管部門監(jiān)管，不辦理土地登記手續(xù)而私訂交易協(xié)議。 ，但收效不大 農(nóng)村集體建設(shè)用地的試點改革已進行多年，各個試點進行了各種各樣的嘗試。與之相比，天津、嘉興等地的 “增減掛鉤 ”嘗試則影響深遠(yuǎn)， “增減掛鉤政策可以稱之為中國近十年最具影響力的土地政策之一 ”。 ”并導(dǎo)致不少地區(qū)盲目大拆大建、趕農(nóng)民上樓，損害了農(nóng)民的利益。 一是市場供應(yīng)不足：對集體地使用權(quán)的評估依據(jù)缺失，有技術(shù)方法可操作，但制度規(guī)則不健全。 這一狀況使得“合法有效”原則陷入窘境。 三是對集體建設(shè)用地使用權(quán)價值 變現(xiàn)能力差， 使得集體地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之路愈加狹窄。 因此， 一些地方出現(xiàn)了“寧要有限年期的使用權(quán)，不要無限年期 所有權(quán)”的思潮，很多地方的集體經(jīng)濟組織都在自己征自己的地自己使用。國家對集體土地具有“終極所有權(quán)”。國有建設(shè)用地使用權(quán)是土地使用者在諸多法律法規(guī)的保護下，按照嚴(yán)格的程序來完成的。其實這就是法律賦予權(quán)利的差別； 規(guī)劃條件不同，進入市場時有權(quán)利的差別。集體土地使用權(quán)大都位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村和城市規(guī)劃幾乎涉及不到的地方，遠(yuǎn)離規(guī)范的規(guī)劃設(shè)計和有序的市場機制，很難界定可行與否、規(guī)范與否。但是，由于外部條件內(nèi)在化的困難，潛在利潤無法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實現(xiàn)。 理論解釋： （四）幾種主要的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式 1。 （國家有關(guān)部門對此的評述是：特區(qū)特色、“不可復(fù)制”。對于通過改造、整理出來除用于村民生活保障以外的其余土地 ,作為開發(fā)性用地 ,轉(zhuǎn)為國有。 鑒于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已隨著蘇南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展而不可遏止，蘇州市國土局于 1996年 9月正式出臺了 《 蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法 》 ，開始將無序的集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入正常管理軌道。 其核心內(nèi)容是對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。 “蘇州模式”的核心是保權(quán)讓利。這種模式有利于集約用地、盤活存量土地、緩解城市用地壓力，有利于防止拆復(fù)建的惡性循環(huán) ,減輕征地難度 ,節(jié)約國家資金 ,有利于改善投資環(huán)境 ,增加就業(yè)渠道。 福建省古田縣自 1994年正式允許集體非農(nóng)建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，并到土地管理部門辦理產(chǎn)權(quán)變更登記。