【正文】 國工程造價管理已立法的 15個省、自治區(qū)、直轄市中，有 14個都明確工程造價管理 的具體工作委托建設(shè)行政主管部門的工程造價管理機構(gòu)負(fù)責(zé)。目前，省和 13 個省轄市建設(shè)行政主管部門都設(shè)有專門的工程造價管理機構(gòu)，大部分縣（市）、區(qū)建設(shè)行政主管部門也設(shè)有專門或合署的工程造價管理機構(gòu)。 本條第一款的第二層意思是本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程造價活動的監(jiān)督管理，具體工作由縣級以上地方人民政府 建設(shè)行政主管部門委托建設(shè)工程造價管理機構(gòu)實施。辦法為什么沒有用 “縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程造價活動的監(jiān)督管理 ”表述，主要是考慮到我省有部分市縣城鄉(xiāng)建設(shè)局和住房保障房產(chǎn)管理局是分設(shè)的兩個部門，而 “住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門 ”是指一個部門。制定和發(fā)布工程建設(shè)全省統(tǒng)一定額、計價依據(jù)和工程造價管理規(guī)章制度，制定和發(fā)布工程建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行，監(jiān)督指導(dǎo)各類工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額的實施和工程造價計價，組織發(fā)布工程造價信息。組織制定工程建設(shè)實施階段的國家標(biāo)準(zhǔn)，制定和發(fā)布工程建設(shè)全國統(tǒng)一定額和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，擬訂建設(shè)項目可行性研究評價方法、經(jīng)濟參數(shù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程造價的管理制度，擬訂公共服務(wù)設(shè)施（不含通信設(shè)施）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行，指導(dǎo)監(jiān)督各類工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額的實施和工程造價計價 ，組織發(fā)布工程造價信息 ”。它的依據(jù)是《建筑法》第六條 “國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理 ”；《江蘇省工程建設(shè)管理條例》第三條 “省人民政府建設(shè)行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)活動的綜合管理部門 ”；《江蘇省建筑市場管理條例》第四條 “縣級以上 地方人民政府建設(shè)行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)建筑市場的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門 ”。 【釋義】本條是關(guān)于建設(shè)工程造價管理體制的規(guī)定。 第四條 縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程造價活動的監(jiān)督管理，具體工作由其委托建設(shè)工程造價管理機構(gòu)實施。所謂 “社會公共利益 ”是指為廣大公民所能享受的利益，即強調(diào)利益的承載者是社會而不是個人，如給國有經(jīng)濟建設(shè)項目和政府投資的公益性建設(shè)項目帶來損失，擾亂建筑市場秩序都屬于損害社會公共利益。所謂 “客觀公正 ”就是工程造價活動參與方在確定工程造價過程中，以客觀事實為依據(jù)，不偏頗、不偏袒，公平合理地對待工程建設(shè)參與各方。本條規(guī)定的造價活動原則是：合法、客觀公正、誠實信用，不損害社會公共利益和他人的合法權(quán)益。 【釋義 】本條是關(guān)于建設(shè)工程造價活動的指導(dǎo)方針的規(guī)定。這里所說的費用包括建筑安裝工程費、設(shè)備費以及其他相關(guān)費用。狹義造價為工程承發(fā)包價格，它是在建筑市場通過招投標(biāo)或直接發(fā)包，由需求主體投資者和供給主體建筑商共同認(rèn)可的承發(fā)包工程價格。廣義上工程造價是指建設(shè)一項工程預(yù)期開支或?qū)嶋H開支的全部固定資產(chǎn)投資費用，也就是一項工程通過建設(shè)形成相應(yīng)的固定資產(chǎn)所需一次性費用的總和。本辦法所稱建設(shè)工程造價，是指建設(shè)項目從籌建到交付使用期間，因工程建設(shè)活動所需發(fā)生的費用。因此，本《辦法》建設(shè)工程僅界定為房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程。廣義上講，建設(shè)工程應(yīng)包括各專業(yè)部門管理的專業(yè)工程。辦法規(guī)定上述兩類工程造價的確定與控制以及監(jiān)督管理活動，受本辦法約束。 本條第二款第一層意思是將建設(shè)工程定義為 “各類房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及與其配套的線路、管道、設(shè)備安裝工程 ”。工程造價控制是指建設(shè)工程項目在投資決策、實施各階段，采取科學(xué)的方法和手段隨時糾正發(fā)生的偏差，把工程造價的形成控制在批準(zhǔn)的造價限額以內(nèi)，保證項目管理目標(biāo) 的實現(xiàn)。二是調(diào)整的對象是建設(shè)工程造價的確定和控制，以及相關(guān)的監(jiān)督管理活動。 本條第一款 規(guī)定的是辦法的適用范圍。 本辦法所稱建設(shè)工程造價，是指建設(shè)項目從籌建到交付使用期間，因工程建設(shè)活動所需發(fā)生的費用。 本辦法所稱建設(shè)工程，是指各類房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及與其配套的線路、管道、設(shè)備安裝工程。事實依據(jù)是本省工程造 價管理的實際和市場工程計價活動的狀況。 本辦法的立法依據(jù)包括法律依據(jù)和事實依據(jù)兩個方面。 加強建設(shè)工程造價管理，規(guī)范與建設(shè)工程造價有關(guān)的行為，落腳點是維護(hù)工程建設(shè)參與各方的合法權(quán)益。 在工程計價市場化進(jìn)程中，由于法制建設(shè)不完善，市場監(jiān)管不到位，工程造價咨詢企業(yè)和從業(yè)隊伍素質(zhì)不高等因素，與工程計價有關(guān)的活動存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象，產(chǎn)生了許多工程造價爭議和社會問題 。在工程造價計價方式變革時期，通過法制手段和科學(xué)引導(dǎo)的方式，建立和完善新型的工程造價管理體制和形成機制是各級政府的職責(zé)。但是國有投資建設(shè)項目擅自擴大投資規(guī)模、提高投資標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)的浪費和流失，有必要加強國有投資建設(shè)項目工程造價的控制和監(jiān)管。面對逐年快速增長的固定資產(chǎn)投資規(guī)模，如何有效的利用投入建設(shè)工程的資源，以盡量少的勞動和物質(zhì)消耗，取得較高的經(jīng)濟和社會效益 ，保持國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，加強工程造價全過程管理顯得尤其重要。主要表現(xiàn)在四個方面：（ 1）我國是一個資源相對缺乏的發(fā)展中國家，為了保持適度的發(fā)展速度，需要投入更多的建設(shè)資金。改革開放以來，我省積極探索適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的工程造價管理新思路，在推行工程造價管理體制改革和造價形成機制改革、科學(xué)地制定和運用計價依據(jù)、規(guī)范市場計價行為、提高工程造價管理機構(gòu)指導(dǎo)和服務(wù)水平方面采取了許多舉措，取得了顯著成績。 建設(shè)工程造價管理是工程建設(shè)管理的核心內(nèi)容，貫穿項目建設(shè)全周期，它與質(zhì)量管理、工期管理共同構(gòu)成工程建設(shè)的三大控制目標(biāo)。 【釋義】本條是關(guān)于《辦法》的立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。 《江蘇省建設(shè)工程造價管理辦法》釋義 （初稿） 第一章 總則 本章共 5條，對辦法的立法目的和依據(jù)、適用范圍、計價活動遵循的原則、監(jiān)督管理體制以及行業(yè)協(xié)會作用作了規(guī)定。 第一條 為加強建設(shè)工程造價管理，規(guī)范與建設(shè)工程造價有關(guān)的行為，維護(hù)工程建設(shè)參與各方的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國建筑法》及相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本辦法。 本條立法的目的主要有三層意思：一是加強建設(shè)工程造價管理；二是規(guī)范與建設(shè)工程造價有關(guān)的 的行為；三是維護(hù)工程建設(shè)參與各方的合法權(quán)益。工程造價管理的目的是有效控制和合理確定工程造價，最大限度地發(fā)揮投資效益。但是隨著我省經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，工程建設(shè)投資規(guī)模大幅提升、 工程計價市場化進(jìn)程加快，工程造價管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，加強工程造價管理的必要性日益凸顯。 2020年江蘇省固定資產(chǎn)總投資為 18752億元，建筑業(yè)產(chǎn)值 10181 億元， 2020 年上半年江蘇省固定資產(chǎn)總投入達(dá)到 億元，建筑業(yè)產(chǎn)值達(dá) 4251 億元，較去年同期增長 %。（ 2）雖然我省工程建設(shè)投資體制實現(xiàn)了多元化，但國有投資項目仍占相當(dāng)大的比例，特別是國家 4萬億基礎(chǔ)設(shè)施投資和政府投（融）資建設(shè)的項目有增無減。（ 3）在政府宏觀調(diào)控下，通過市場競爭形成價格已成為工程造價形成機制改革的方向，推行工程量清單方式計價，與國際市場接軌是改革的重要組成部分 。（ 4）工程造價管理的內(nèi)容之一是為工程建設(shè)參與方提供科學(xué)、合理的計價依據(jù)，在新技術(shù)、新工藝、新材料日新月異發(fā)展的新形勢下，要不斷完善和更新工程計價依據(jù)，滿足工程建設(shè)的需要，促進(jìn)我省節(jié)能環(huán)保、發(fā)展綠色經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。如故意 “高估冒算 ”獲取不正當(dāng)?shù)睦?，給國家或建設(shè)單位造成損失；故意拖延工程結(jié)算和支付工程款，造成民工工資不能按時支付的社會問題；少數(shù)施工企業(yè)串通進(jìn)行工程投標(biāo)，以高于合理的造價中標(biāo)；工程造價咨詢企業(yè)出具顯示公平的咨詢報告，謀取不正當(dāng)利益，引起造價糾紛等，因此，必須對建設(shè)工程造價有關(guān)的行為進(jìn)行規(guī)范。所謂 “工程建設(shè)參與各方的合法權(quán)益 ”，簡單地說，就是在合法的前提下，建設(shè)單位通過合理的投入獲得較高的投資效益；施工、勘察 設(shè)計企業(yè)通過必要的付出獲得與之對應(yīng)的收益；工程造價咨詢等中介機構(gòu)通過提供科學(xué)、公正、有效的服務(wù)獲得回報。法律依據(jù)主要有《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》；法規(guī)依據(jù)主要有《江蘇省工程建設(shè)管理條例》、《江蘇省建筑市場管理條例》，同時參考了建設(shè)部行政規(guī)章《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》、《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》、《注冊造價工程師管理辦法》和其他省、自治區(qū)、直轄市的工程造價管理法規(guī)、規(guī)章。 第二條 本省行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程造價的確定與控制，以及相關(guān)的監(jiān)督管理活動，適用本辦法。交通、水利、電力等工程的造價管理，按照法律、法規(guī)和國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 【釋義】本條是關(guān)于《江蘇省建設(shè)工程造價管理辦法》適用范圍和調(diào)整對象的規(guī)定，以及對建設(shè)工程和建設(shè)工程造價的定義。它有兩層意思：一是辦法適用的地域范圍為本省行政區(qū)域，即本省行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程系本辦法調(diào)整范圍。工程造價確定就是在工程建設(shè)的各個階段，采用科學(xué)的計算方法和切合實際的計價依據(jù)，合理確定投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、招標(biāo)標(biāo)底（招標(biāo)控制價）、承包合同價、工程結(jié)算價和竣工決算。相關(guān)的監(jiān)督管理活動是指政府相關(guān)部門依據(jù)各自的職責(zé)，對工程造價實施的監(jiān)督管理活動，包括制定工程造價計價政策和管理制度、依法實施行政許可和行政處罰、制定計價依據(jù)和計價規(guī)范、批準(zhǔn)（或核準(zhǔn)）國有投資建設(shè)項目造價和進(jìn)行管理、依法監(jiān)督檢查市場計價行為等。 “各類房屋建筑 ”是指建設(shè)項目中的房屋建筑以及與其配套的線路、管道、設(shè)備安裝工程，如辦公（寫字）樓、住宅樓、教學(xué)樓、科研實驗樓、醫(yī)用樓、商業(yè)樓、生產(chǎn)廠 房、倉庫、各種場館院所等； “市政基礎(chǔ)設(shè)施 ”是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃?xì)?、熱力、園林、環(huán)衛(wèi)、污水處理、垃圾處理、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施的土建、管道、設(shè)備安裝工程。本條第二款第二層意思是規(guī)定交通、水利、電力等專業(yè)工程的造價管理，按照法律、法規(guī)和國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但鑒于我國目前的工程建設(shè)管理體制是按建設(shè)工程不同用途實行分工管理的，交通、水利、鐵路、電力、通信、化工等行業(yè)主管部門，均有各 自的計價依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)程序和工程造價管理體系，在現(xiàn)階段很難做到管理體系和計價依據(jù)的統(tǒng)一。 本條第三款是對工程造價的定義。從理論上講，工程造價分廣義造價和和狹義造價。這一含義是從投資者（業(yè)主）的角度來定義的，從這個意義上說，工程造價就 是指工程價格，即為建成一項工程，預(yù)計或?qū)嶋H在土地市場、設(shè)備市場、技術(shù)勞務(wù)市場，以及承包市場等交易活動中所形成的建設(shè)工程總價格。本辦法所稱工程造價是指第一種含義，即建設(shè)一項工程預(yù)期開支或?qū)嶋H開支的全部固定資產(chǎn)投資費用。 第三條 從事工程造價活動應(yīng)當(dāng)遵循合法、客觀公正、誠實信用的原則，不得損害社會公共利益和他人的合法權(quán)益。 工程造價活動的指導(dǎo)原則是開展工程造價活動總的行為準(zhǔn)則，具有普遍意義。所謂 “合法 ”就是工程造價活動的參與方必須遵守國家和地方政府的法律、法規(guī)和規(guī)章，這是活動的前提，離開這個前提所做的行為或約定都是違法的，違法行為所取得的利益和權(quán)利不受法律保護(hù)。所謂 “誠實信用 ”就是工程造價的參與方要遵守職業(yè)道德，履行雙方約定，不弄虛作假。 “他人的合法權(quán)益 ”在本辦法中是指工程建設(shè)參與方的合法權(quán)益，包括建設(shè)單位、勘察設(shè)計企業(yè)、施工企業(yè)和中介服務(wù)機構(gòu)等。 縣級以 上地方人民政府發(fā)展和改革、財政、審計、價格等部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)建設(shè)工程造價的監(jiān)督管理工作。 本條第一款關(guān)于工程造價主管部門包含兩層意思：一是縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程造價活動的監(jiān)督管理。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)［ 2020］74 號）第二條主要職責(zé)第四款規(guī)定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 “承擔(dān)建立科學(xué)規(guī)范的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的責(zé)任?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈江蘇省人民政府機構(gòu)改革方案〉的通知》（廳字〔 2020〕 21 號）和《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)〈江蘇省人民政府機構(gòu)改革實施意見〉的通知》（蘇委〔 2020〕 252號）規(guī)定，設(shè)立省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，為省政府組成部門，具體承擔(dān)建立科學(xué)規(guī)范的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的責(zé)任。這說明從國 務(wù)院到地方各級人民政府工程造價管理的行政主管部門是各級建設(shè)行政主管部門。并且住房保障和房產(chǎn)部門不屬于建設(shè)行政主管部門，所以用 “建設(shè)行政主管部門 ”的表述，能避免主管部門職能上的混淆。本辦法所指的工程造價管理機構(gòu)是指隸屬于各級建設(shè)行政主管部門、專門從事工程造價行政管理工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或受委托負(fù)有行政管理職能的事業(yè)單位。從工程造價管理機構(gòu)的職能看，它是一個集政策、技術(shù)、經(jīng)濟、管理、服務(wù)職責(zé)為一身專業(yè)性強、作用明顯、不可或缺的管理機構(gòu)。建設(shè)部在《建筑工程施工承包與發(fā)包計價管理辦法》（第 107 號令）第四條明確規(guī)定： “縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工程發(fā)承包計價工作的管理。 2020年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建標(biāo)［ 2020］ 14號《關(guān)于進(jìn)一步加強工程造價（定額）管理工作的意見》進(jìn)一步明確：一要進(jìn)一步加強工程造價（定額）管理工作。工程定額是工程造價管理的核 心，是合理確定和有效控制工程項目投資的主要基礎(chǔ)。各地建設(shè)行政主管部門要按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于 “進(jìn)一步加強標(biāo)準(zhǔn)定額工作，加強造價管理，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)定額的引導(dǎo)和約束作用 ”的要求，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加強工程造價（定額）管理工作。工程造價管理一直是國務(wù)院建設(shè)行政部門的重要職責(zé)。各地建設(shè)行政主管部門在事業(yè)單位改革中，應(yīng)按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，加強市場監(jiān)管和公共服務(wù)，明確定位工程造價（定額）機構(gòu)的職責(zé)，更好地發(fā)揮工程造價管理對工程建設(shè)活動的引導(dǎo)和約束作用。涉及工程造價（定額）的行政事業(yè)性收費項目被取消后，各地建設(shè)行政部門應(yīng)按照《財政部國家發(fā)改委