【正文】 公布一串串考核數(shù)據(jù)來代替提高司法效率的努力，又走入了另一個誤區(qū)。熊某是一個30出頭，工作不到7年的年輕法官，通過虛報案件，分別獲省高院、市中院、縣政府記功嘉獎，被評為“人民滿意的好法官”、“勞動模范”等。一些單位領(lǐng)導(dǎo)受急功近利思想的影響，認為辦案任務(wù)完成得越多越好，以此來評判下屬的政績是否突出。于是，一些單位和個人就不惜采取弄虛作假之手段。1999年向縣法院上報辦案數(shù)208件，其中假案133件，兩年合計虛報案件157件。 2000年9月，南方某省一縣人民法院審判員熊某因司法造假被縣人大常委會撤銷了審判員職務(wù)。通知明確要求各級公安局逃犯的抓捕率要達到50％，通知還規(guī)定了一系列獎懲措施。在數(shù)字指標的壓力下，連法律機關(guān)這樣神圣的部門也開始造假。但當?shù)馗刹刻寡裕m然經(jīng)濟發(fā)展指標人為抬高的部分已下降了不少，但仍然沒有降到實際水平，其實丹江口還是一個比較貧困的縣市。到２０００年，全市的國內(nèi)生產(chǎn)總值為３８更荒唐的是浪河鎮(zhèn)四河村，只有兩個年產(chǎn)值５０萬元、４０萬元的磚廠和茶廠，卻報產(chǎn)值１２１０萬元。而村支書的解釋是：“我們在計算工業(yè)產(chǎn)值的口徑是，加工糧食不單算加工費，還把糧食本身的價值一起算，農(nóng)具維修也包括修農(nóng)具用的鋼鐵本身的成本價。在青徽鋪村報表上的工業(yè)產(chǎn)值是４７６萬元，而村里卻基本上沒有工業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值是一家維修中小農(nóng)具的鐵匠鋪和３戶農(nóng)民開的米面加工房來的。 經(jīng)濟強不強，關(guān)鍵看工業(yè)。而武當山是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，山上的珍稀動物受法律保護，但在當時的年報上，捕獲野山羊、麂子這樣的二類保護動物居然算畜牧收入！２５萬公斤，產(chǎn)值１０萬元。 各種農(nóng)業(yè)指標的造假手段五花八門，無奇不有。農(nóng)隊王支書說，“我們農(nóng)隊水稻面積最多2畝，怎么年報產(chǎn)量有１如此荒唐的統(tǒng)計年報是怎樣造出來的呢？丹江口市武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)隊１９９８年的統(tǒng)計年報上，水稻８畝總產(chǎn)１４％，農(nóng)民人均純收入猛增７１３元，增長４７７萬人。這些農(nóng)民大都仍住在土坯房，不少房子的墻壁上裂痕累累，破爛不堪，已然成為危房，刮風(fēng)下雨對他們來說，就像是一場生死考驗；家里徒有四壁，除了燈泡是用電的，很難見到電器，家境好點的也只有一個破舊的黑白電視算是值點錢。由于各級政府之間存在的“數(shù)字腫塊”，使省、市州、縣市區(qū)的ＧＤＰ與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、稅收、投資、消費總額之間無法正常銜接，與本地經(jīng)濟運行的實際情況相距甚遠，對于各級政府的科學(xué)決策來說，是遺患無窮的禍根造假造出的十強縣：湖北省這次之所以痛下決心對ＧＤＰ“擠水”，是因為個別地方的造假已經(jīng)到了荒唐不堪的地步，已經(jīng)影響到黨委、政府制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃正確與否，損害了黨群關(guān)系，損害了黨和政府的形象。由于一些地方領(lǐng)導(dǎo)相互攀比，加上各級統(tǒng)計部門的測算方法、標本選擇、人員素質(zhì)等諸多方面產(chǎn)生的差異，致使ＧＤＰ核算數(shù)在省與市州之間、市州與所轄縣市之間，形成的一個巨大的“腫塊”。在湖北省人大的監(jiān)督下，湖北省各地開始重新評估、核實、訂正ＧＤＰ，具體的操作辦法是：以１９９８年為調(diào)整基數(shù)，根據(jù)財政收入、投資消費額、地方稅收、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民收入等占ＧＤＰ的比重來調(diào)減各地ＧＤＰ的核算數(shù)，擠掉以前的那些數(shù)字水分?！?“數(shù)字游戲”與機制缺陷，承偉毅，《中國青年報》 2001年12月18日。我們總以為，此類爭先評優(yōu)的做法可以激勵落后地區(qū)，哪知道許多人反做了它的俘虜?！艾F(xiàn)在，判斷一個地方的政績?nèi)绾?，基本上還是按經(jīng)濟指標的高低排座次，有些地方更要每年張榜競賽。下級為了減輕自己的指標壓力，會突出成績，隱藏失誤，在統(tǒng)計數(shù)字上做文章。資料來源：“數(shù)字作假”為何屢禁不止，魯軍，《文匯報》 2001年12月27日。帶來問題：從政府的行政效率來看，存在管理效率低下，辦事拖拉，投資環(huán)境較差。評價是通過組織部門對干部的年度考核，干部述職報告以及工作報告雙向進行。以跑資金、上項目的多少作為考核政績的標準。三，指標任務(wù)的完成，依靠爭資金、上項目、鋪攤子。上級組織的產(chǎn)值、利潤、成本、工資獎金等各項指標體系作為指令性計劃指標下達給下級組織，作為下一級組織必須完成的目標責(zé)任?！倍?，指標、任務(wù)的派發(fā)。坐在我旁邊的一位老同志說，這個會與1958年大躍進時的大會一模一樣。其運行過程分為四個階段：一，指標任務(wù)的確定：根據(jù)中央的宏觀計劃，省的計劃，與自己競爭的其他地方政府的經(jīng)濟增長與建設(shè)情況以及自己的情況制定的，各項指標的增長幅度要遠遠高于全國、省、主管市的相應(yīng)增長率?！凹匆患壵谓M織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”?；鶎痈刹颗巍皽p負” ，林嵬，新華社鄭州2001年４月９日電。為了不被一票否決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦法用盡，甚至不惜弄虛作假。比如報刊征訂完不成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳工作就要被一票否決；高產(chǎn)示范園建不成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)工作就被一票否決。2002年02月10日第二版；“在河南內(nèi)黃縣東莊鎮(zhèn)，僅縣委、縣政府下達的重點工作考核指標就達１４項，如果加上年度中心工作、縣直部門下達的各種考評，總數(shù)不下４０項。各省抓重點縣的成效如何，是判斷省扶貧辦工作成績的主要標準之一。，“要建立檢查與考核制度。鄒聲文，《人民日報海外版》，” 2001：中國環(huán)保動作大，秦杰2002年02月12日第六版；。現(xiàn)在我國所說的政績，主要是經(jīng)濟實績，包括產(chǎn)量、稅利、招商引資數(shù)量等一系列指標，還包括計劃生育和社會治安綜合治理（發(fā)案率、上訪率等）指標。如果沒有處理好，就容易演變?yōu)閼{領(lǐng)導(dǎo)人的個人好惡用干部。也就是依靠考核辦法的改變。我認為如果要等官員的心態(tài)主動調(diào)整過來，恐怕不知要等到什么年月。國企虧損的根子在政府。筆者認為，相對于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來說，政府的管理創(chuàng)新更具有決定性的作用。政府一直忙于考評其他各行各業(yè)的業(yè)績，惟獨對政府自己這樣一個效率型組織的業(yè)績該如何考評，卻研究得不那樣深入。 政府官員應(yīng)管的事情——創(chuàng)造各行業(yè)順利發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境、法制環(huán)境和政務(wù)服務(wù)——卻多半撂了荒。據(jù)粗略統(tǒng)計，需要官員審批定奪的事項，僅中央各部委就有兩千八百多項，還不算地方各級規(guī)定的事項?！耙岳魹閹煛?，自古如此。高校對教師、研究人員的績效標準有缺陷，也會給他們傳遞錯誤的激勵信號，影響我國科技創(chuàng)新與教育水平的進步。政治績效主要指政治生產(chǎn)力以及政治產(chǎn)品，即政策的形成與貫徹；經(jīng)濟績效主要是指經(jīng)濟增長與穩(wěn)定中政府的導(dǎo)向作用，其中通貨膨脹、失業(yè)、收入分配等是重要的參數(shù)；文化績效主要指精英文化與大眾文化的互補與滲透，以及文化的繁榮與整合；社會績效主要指社會的穩(wěn)定與發(fā)展，其中安全與犯罪、公平與正義、福利與貧困、穩(wěn)定與動亂等指標是重要的參數(shù)。所謂政府績效，就是指政府在管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。對于效益型組織——公司企業(yè)來說的公司績效，就是這個含義?？冃В话憬忉尀槌煽?、成效。本研究擬通過理論分析、案例對比、實地考察調(diào)研，重建效率型組織（政府與高校）績效的考核績效指標體系和評估機制。29 / 30效率型組織的績效標準與評估方法的研究王強（東南大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織研究中心 博士后研究員）[摘要] 組織的績效標準在某種意義上來說是組織的目標，評估方法的科學(xué)則保證了組織績效信息的真實可靠性、公平性，對組織成員具有導(dǎo)向作用。績效標準與評估方法制訂得不合理、不科學(xué)、不完善，對于政府會導(dǎo)致其公共性減弱、經(jīng)濟人色彩濃厚、職能轉(zhuǎn)變遲緩、公共權(quán)力運作失范、經(jīng)濟發(fā)展缺乏持續(xù)的市場動力；對于高校等研究組織會嚴重影響其科技創(chuàng)新、誤導(dǎo)科研人員。效率型組織主要是指政府與國立學(xué)校。該詞用在社會經(jīng)濟管理活動方面，其含義是“社會管理活動的結(jié)果及成效”。當績效用于對效率型組織——政府行為成果的考核時，反映政府的績效，其含義往往更廣泛一些，指政府在社會管理中的業(yè)績、效果和效率，是政府能力的基本體現(xiàn)。政府績效標準是評判政府管理水平和運作效率的重要依據(jù)，應(yīng)以經(jīng)濟績效、社會績效、文化績效、政治績效為主要內(nèi)容。這幾方面績效的大小反映的是政府能力的大小與強弱。目前效率型組織績效考核中存在的問題：在中國，誰懂得最多？官員似乎什么都懂，或者應(yīng)當什么都懂。學(xué)術(shù)的是非要指示，文藝的優(yōu)劣要評判，建筑設(shè)計要審定，科研成果要評判?！吧虾徟椖繑?shù)是2027項，開發(fā)商如要在滬投資一個建設(shè)項目，僅通過各項審批環(huán)節(jié)所花費的時間就要300天！” “在權(quán)力與服務(wù)間劃個等號”，馬美菱，《文匯報》，2001年12月18日“文匯時評”欄目。最近上海開始清理審批事項，目標是把審批事項從2000多項減少到1000項左右，建設(shè)項目的審批環(huán)節(jié)要從300天減到100天左右。舉一個例子：長期以來，國有企業(yè)效益差，虧損面不斷擴大，大家往往從國有企業(yè)（效益型組織）身上找問題，如經(jīng)營機制不活、技術(shù)創(chuàng)新能力不強、債務(wù)和社會負擔(dān)過重、富余人員過多等等，卻沒有意識到問題的根本所在——政府要負的責(zé)任。特別是政府官員的考核標準，更是起到“指揮棒”的作用，進而影響到國有企業(yè)的經(jīng)營者的行為。文獻[23]認為“要在權(quán)力和服務(wù)之間劃等號，取決于管理心態(tài)的變化”，“真正端正服務(wù)觀念”。涉及到自己切身利益的事情——審批多收費多，不是說上級發(fā)一個號召就解決問題的，必須有外力驅(qū)動。 用干部要看政績，但誰來衡量政績、衡量政績的標準如何確定，這就是一個效率型組織績效考核的設(shè)計問題?！叭嗣襁x票千萬張，不如領(lǐng)導(dǎo)嘴一張”。還有的地方開始把失業(yè)率也列入考核指標，遼寧、山東、江西等地，以省委、省政府的名義出臺促進就業(yè)政策，把就業(yè)工作納入政府考核目標如何看待當前失業(yè)率，白天亮，《人民日報》另外還有環(huán)保，“我國加強了對省轄城市環(huán)保工作的考核和管理，考核的城市數(shù)量不斷增加，考核指標逐步與國家考核要求接軌，推動了各省城市環(huán)境綜合整治工作的深入開展。2002年02月11日第十一版；對于扶貧工作重點縣相對國定貧困縣來說，扶貧工作重點縣主要有以下三個新意：一、原國定貧困縣強調(diào)的主要是支持，確定的主要依據(jù)是貧困，而扶貧工作重點縣突出的是工作（工作力度、工作效果），確定的依據(jù)既包括貧困程度，也包括工作決心與舉措，體現(xiàn)“有為才有位”；二、國定貧困縣基本上采用計劃經(jīng)濟模式管理，但扶貧工作重點縣則要進行全程跟蹤檢查，實行動態(tài)管理，采用激勵機制，體現(xiàn)競爭與“擇優(yōu)先扶”的原則；三、中央對于各省扶貧開發(fā)資金的分配不以重點縣數(shù)量作為唯一依據(jù)，還要綜合考慮貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均GDP、人均財政收入等因素；中央扶貧資金主要用于重點縣，也可適當支持其他貧困地區(qū)，這符合當前貧困人口多分散性的新特點。一定要把重點縣扶貧開發(fā)工作的成效作為重點縣領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)?！比绾握J識“重點縣”，天山，《人民日報》這些工作中，能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤工作“一票否決”的就有６項，還有很多單項一票否決。一旦被一票否決，第一年通報批評，第二年就要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子。” “一票否決”何其多文獻[1]指出，目前政府上級對下級的控制還是傳統(tǒng)的壓力型體制?！案鶕?jù)其完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲”。中國人民銀行總行研究局局長謝平在2002年2月4日的“21世紀經(jīng)濟報道”上寫道：“1998年我參加某省召開的地市廳局長大會，省長要求：保證全國GDP增長8％是政治任務(wù)，保證我省GDP增長9％也是政治任務(wù)，必須完成，并把經(jīng)濟增長分解為各項硬指表下達給各地市廳局。那年這個省GDP增長9％。崗位目標責(zé)任制是派發(fā)指標和任務(wù)的“制度化”方式。獎勵措施包括提級、提資、發(fā)獎金等，懲罰措施包括限期調(diào)離等。資金越多，項目就會立得越多，攤子也會鋪得越大，這樣一來就會刺激經(jīng)濟擴張，造成到處是工地的熱氣騰騰的局面。四，指標任務(wù)完成的評價。評價的標準則是項目、資金數(shù)量以及各種經(jīng)濟指標的增長幅度。政府行為短期化，好大喜功，追求表面政績，“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出成績”，在統(tǒng)計上弄虛作假，有關(guān)國民經(jīng)濟指標數(shù)字不實財政部日前公布了一項抽查結(jié)果，數(shù)據(jù)表明，資產(chǎn)不實比例在1％以上和利潤不實比例在10％以上的分別占全部被抽查單位的50％和51％。在我國官本位體制下，數(shù)字出政績，政績可升官，而又沒有一個嚴格的透明度制度可以監(jiān)督造假行為，這就刺激各級政府官員利用權(quán)力、信息不對稱或信息優(yōu)勢來降低本地區(qū)（部門）信息的真實性，從中獲利。愛面子的地方領(lǐng)導(dǎo)上報數(shù)字時，便先要打探清楚左鄰右舍的底細再進行“調(diào)整”。這也許正是各級政府領(lǐng)導(dǎo)不肯放棄“數(shù)字游戲”的原因之一。據(jù)文獻[18]，2000年湖北各地統(tǒng)計的國內(nèi)生產(chǎn)總值相繼出現(xiàn)大幅度“擠水”，荊州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州ＧＤＰ共銳減８００億左右。多年來，湖北對國內(nèi)生產(chǎn)總值ＧＤＰ實行省、市、縣三級核算，而不是逐級匯總層層上報。到１９９８年，全省地市州ＧＤＰ總數(shù)比省政府核算的數(shù)字高出８００億左右。湖北省丹江口市是其中的一個典型。湖北省丹江口是國家八七扶貧計劃重點貧困縣之一，是一個集老區(qū)、庫區(qū)、貧困山區(qū)于一體的縣市。據(jù)丹江口市扶貧辦介紹，在整個庫區(qū)，１０多萬庫區(qū)移民人均純收入才１１００多元，人均純收入在５３０元以下的仍有３但是，該市在前些年卻依靠數(shù)字造假拼出了一個奇跡般的“輝煌”：１９９６年，該市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比上年猛增２０億，增長３８７％，一舉宣布整體脫貧；１９９７年成為湖北省經(jīng)濟綜合實力十強縣市之一；到１９９８年，該市工農(nóng)業(yè)總值過百億元，農(nóng)民人均純收入更是高達２５４５元，再次奪得十強縣市桂冠。５萬公斤，直追大躍進時代放“衛(wèi)星”時的產(chǎn)量。５萬公斤，就是按８畝算，畝產(chǎn)也有１８７５公斤，不可能！”那么年報是怎么報的呢？“這１５萬公斤是上面分配的，我們只能這么報”。習(xí)家店鎮(zhèn)陳家院村，兩口魚塘早已干枯，統(tǒng)計年報卻讓它起死回生，產(chǎn)魚１官山鄉(xiāng)呂家河村年報的豆雜苗比正常產(chǎn)量高出５倍多。當時的丹江口市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)產(chǎn)值也因此成為年報造假“重災(zāi)區(qū)”。而全村９４７人，人均吃糧２５０公斤，全村合計不到２５萬公斤，年加工費不足３萬元；一戶鐵匠鋪年收入也不過是萬元?！奔词故侨绱诉@樣離譜地重復(fù)計算，也才幾十萬元，剩下的３００多萬元都是虛報的。 丹江口的問題被揭露后，市委、市政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子對浮夸數(shù)字進行了逐步整治。５億元，農(nóng)民人均純收入為２０８６元。 但昔日的浮夸造成的印象很難讓人明白這一點，前一段時間丹江口的一些官員到國務(wù)院有關(guān)部門，申請將丹江口納入國家２１世紀初扶貧重點范圍，卻遭受碰壁，理由很簡單：你們丹江口經(jīng)濟這么發(fā)達，農(nóng)民人均純收入這么高，還要國