地方財(cái)權(quán)確立預(yù)算法分析-展示頁(yè)
2025-07-08 11:35本頁(yè)面
【正文】 入規(guī)模,而且形成了管理部門金錢化、政府職能貨幣化的局面,嚴(yán)重背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能定位?！ 《鲜鼋Y(jié)果又進(jìn)一步形成了兩大效應(yīng): 一是收費(fèi)增加。這也使得地方稅收 入基本上不可能成為地方政府財(cái)政支出的主要來源?！ 【唧w來說,由于1994 年的分稅制財(cái)政體制未能對(duì)政府間事權(quán)進(jìn)行明確劃分,卻對(duì)中央、地方政府的財(cái)政收入體系在稅種劃分的基礎(chǔ)上,建立了相對(duì)穩(wěn)定和明確的收入分配機(jī)制?！ ≈袊?guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革以來,政府間的財(cái)政分配體制經(jīng)歷了多次改革,現(xiàn)行財(cái)政體制為1994 年確立的分稅制。此種處理方式使得中央往往易從自身利益出發(fā),隨時(shí)改變分權(quán)規(guī)則,其隨意性較大,且多數(shù)是強(qiáng)調(diào)集權(quán)?！ 〔粌H如此,我國(guó)財(cái)權(quán)的劃分, 一直沒有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則?！ ?. 地方政府無明確的發(fā)債權(quán) 預(yù)算法第28 條規(guī)定,除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1996 年,國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)布了《加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》,繼續(xù)明確并重申了收費(fèi)權(quán)限的相關(guān)管理規(guī)定。 2. 地方政府收費(fèi)權(quán)的確定不規(guī)范、難以操作 改革開放以前,我國(guó)政府收入分配形式單一,主要是國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)和稅收,收費(fèi)、基金項(xiàng)目很少,而且少量的收費(fèi)與基金也作為規(guī)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。因?yàn)閲?yán)格意義上的地方稅應(yīng)該是由地方立法、征管、使用的稅種①。 因此,從形式上來看,我國(guó)于1994 年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革,雖然將所有稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。但是,實(shí)際操作中,幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的, 只是把屠宰稅、筵席稅是否征收及征收額度等少量稅權(quán)下劃由地方?jīng)Q定,而其他稅權(quán)如減免稅權(quán)也完全集中在中央,地方不再擁有這一權(quán)限。其具體表現(xiàn)是: 1. 地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定,省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。當(dāng)前,通過財(cái)權(quán)的重新配置,保證中央和地方各自擁有合理、適度的財(cái)力,并通過預(yù)算法的完善,以增強(qiáng)預(yù)算法調(diào)整國(guó)家預(yù)算關(guān)系,規(guī)范政府預(yù)算行為的權(quán)威性,同時(shí)保證財(cái)權(quán)不被濫用都具有十分重要的意義。因?yàn)橹挥型ㄟ^財(cái)權(quán)的合理劃分,才能使各級(jí)政府獲得足夠的財(cái)力以履行其職責(zé),從而也才能確保各級(jí)政府事權(quán)的完成。顯然,財(cái)權(quán)往往是與財(cái)力緊緊地聯(lián)系在一起的。本文所進(jìn)行的研究側(cè)重前者。它又主要包括兩個(gè)方面:一是中央政府依法授予地方政府以一定形式參與國(guó)民收入分配的權(quán)力。論地方財(cái)權(quán)的確立及預(yù)算法的完善 所謂地方財(cái)權(quán),是指地方政府依法對(duì)資金擁有的占有權(quán)、支配權(quán)與使用權(quán)。其中,占居主導(dǎo)地位的財(cái)權(quán)是對(duì)資金的依法占有權(quán)。二是地方政府依法占有既有財(cái)政資金的權(quán)力?！ ∫话銇碚f,財(cái)權(quán)越大,一定時(shí)期可供支配和使用的資金就越多,而后者通常被稱為財(cái)力。一國(guó)財(cái)權(quán)在政府之間的分配,最基本的依據(jù)就是各級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分。遺憾的是,我國(guó)自實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制以來,在政府與市場(chǎng)、中央與地方的活動(dòng)范圍重新大幅洗牌調(diào)整的同時(shí),財(cái)權(quán)的分割卻始終未能與事權(quán)范圍的調(diào)整相配套,這不僅引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng),而且也使得規(guī)范政府收支行為的預(yù)算法形同虛設(shè)?！ ∫弧⑽覈?guó)當(dāng)前的地方財(cái)權(quán)分配與效應(yīng)分析 我國(guó)當(dāng)前的地方財(cái)權(quán)分配主要是以行政法規(guī)、規(guī)章的形式進(jìn)行的,總的判斷是:地方財(cái)權(quán)少而不規(guī)范。而且,我國(guó) 1985 年著手建立地方稅時(shí),就曾明文規(guī)定部分稅種的稅收管理權(quán)下放地方。換言之,地方自行制定稅收法規(guī)實(shí)際上是不被允許的。但嚴(yán)格說來我國(guó)并沒有形成真正意義上的地方稅。而分稅制就稅收的角度而言,關(guān)鍵是劃分稅收管理權(quán)限,它包括稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等,但至今地方稅與中央稅的管理辦法幾乎相同,稅收立法權(quán)過分集中于中央, 地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)。但自1980 年代中期創(chuàng)收制度實(shí)施以來,由于收費(fèi)范圍越來越廣,收費(fèi)金額越來越大,黨中央、國(guó)務(wù)院于1990 年做出了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》,規(guī)定將行政事業(yè)性收費(fèi)的審批權(quán)限集中到中央和省兩級(jí),由財(cái)政、物價(jià)部門共同負(fù)責(zé)管理,各項(xiàng)基金審批權(quán)集中在中央,由財(cái)政部負(fù)責(zé)審批,重要的報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。但由于規(guī)定過于原則、籠統(tǒng),且不規(guī)范,如哪些情況允許地方收費(fèi),按什么程序經(jīng)何步驟報(bào)批,哪些收費(fèi)屬于重要的收費(fèi)項(xiàng)目等均無明確的標(biāo)準(zhǔn),而收費(fèi)之后其資金使用應(yīng)如何管理則更未涉及,而且,所有的報(bào)批部門均屬于政府部門,因而缺乏必要的限制與約束。上述規(guī)定,雖未完全否定地方政府的發(fā)債權(quán),但哪些情況可以屬于“法律和國(guó)務(wù)院的另有規(guī)定”,則并無相關(guān)規(guī)
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