【正文】 ：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。（2）分離制：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。（1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。②下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。③可防止上級組織和個(gè)人的獨(dú)斷行。優(yōu)點(diǎn)：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。缺點(diǎn)：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。（1）集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)公有有限的權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。缺點(diǎn)：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。優(yōu)點(diǎn)：①組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。（1）層級制：又稱分級制。缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。②首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 行政組織體制的基本類型A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系（2）橫向結(jié)構(gòu)：決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門７、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式：直線結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、直線－職能結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)、旁系結(jié)構(gòu)我國政府組織的結(jié)構(gòu)（1）縱向結(jié)構(gòu)：宏觀――中央層次；地方行政組織的層次優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。（２） 缺點(diǎn)：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度?。ǎ保┕步M織的構(gòu)成要素：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團(tuán)體意識、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)與信息。C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。特點(diǎn)：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。理性――合法權(quán)威。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。②對于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。（3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。C、非強(qiáng)制性公共組織：非強(qiáng)制性與服務(wù)性。其強(qiáng)制性是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。 根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，了解就好）。既包括政府組織，也包括第三部門組織。第一章、公共組織理論組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。（3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的市場觀念落后；法律意識淡化；競爭意識不強(qiáng)；學(xué)習(xí)能力不足）。A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端（1）政企不分、政資不分 （2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下 （3）權(quán)力過于集中 （4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)：（1）市場體制（2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革；轉(zhuǎn)變政府職能（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)：（１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進(jìn)程。（1）英美的市場主導(dǎo)模式 （2）歐洲或萊茵模式 （3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。（3）20世紀(jì)70年代西方市場經(jīng)濟(jì)國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。（2）1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。（1）20世紀(jì)30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國家減少干預(yù)或不干預(yù)市場運(yùn)行。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。②新制度主義（新制度學(xué)派）：；；，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制；，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。①公共選擇理論：將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法（1）經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究（管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑）的一個(gè)重要途徑。（3）公將研究焦點(diǎn)由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)、過程、程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果、績效研究。9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別（1）研究對象與范圍。8．公共管理學(xué)的研究對象：公共管理。②B途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。比較：（1）共同點(diǎn)：①以組織外部定向，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；②重視規(guī)范研究并關(guān)心改善績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。把政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)集中在政府項(xiàng)目上。5．公共管理學(xué)范式的興起三次重大范式變換：傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——公共政策分析——公共管理學(xué)。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益；私人管理以營利為目的（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)（3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多（5）公共管理有明顯的政治性和公共性4．“治理”與“善治”①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。政策，制度③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù)——國防，外交，全國性法規(guī)政策 準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。 公共物品指那種能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。（2）為什么“準(zhǔn)公共部門”（第三部門）也歸入公共部門中？因其“公共”特性：①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制③與政府為社會所提供的物品一致——公共物品或“準(zhǔn)公共物品”④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。2．公共部門與公共物品（1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。 復(fù)習(xí)專業(yè)課復(fù)試建議和權(quán)威資料公共管理學(xué)導(dǎo)論:公共管理學(xué)的視野1． “公共管理學(xué)”與“公共行政”“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及辦公室的管理?！肮补芾怼笔枪步M織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。（3）公共物品指具有消費(fèi)的非競爭性和給排他性、自然壟斷性、收費(fèi)困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大、初始投資量大的特點(diǎn)，政府是提供此類物品的最佳方式。（4）公共物品的劃分①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù)②有形的公共物品（硬——）：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟——）：法律。 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策3．“公共管理”與“私人管理”的異同A、聯(lián)系：（1）都包含了合作團(tuán)體的活動 （2）都必須履行一般的管理職能B、差別：（1）公共管理與私人管理的使命不同。②90年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成為善治的基本要素。6．公共管理范式的出現(xiàn)及比較：兩種途徑——“政策途徑”（P途徑）； “商業(yè)途徑”（B途徑） “P途徑”來自于公共政策學(xué)院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。“B途徑”強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。（3）各有所長：①P途徑重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。7．雪城大學(xué)（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動，公共管理實(shí)踐。傳—局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究 公—擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面（2）公——更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn) ； 傳——建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公——不同學(xué)科。（4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失?。?）公——既是實(shí)證的又規(guī)范的 ； 傳——局限規(guī)范研究。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個(gè)人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對其最有利的行動方案。（2）方法上的突出特征是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。1市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實(shí)踐A、在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。 奉行三個(gè)原則：私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則、契約原則、自我負(fù)責(zé)原則。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實(shí)行對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。B、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟(jì)國的政府公共管理模式亦不同。1轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐。（２）政府管理的法制化――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。1行政國家指19世紀(jì)末，20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、司法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)張，具有制定同議會立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相當(dāng)?shù)男姓脹Q權(quán)，大量直接管理和介入國家社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 ——組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征公共組織：廣義上指以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。 狹義上僅指國家機(jī)關(guān)組織。公共組織的類型（1）按財(cái)務(wù)－會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強(qiáng)審計(jì)和對公共組織的監(jiān)督）：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理B、半強(qiáng)制型公共組織： 更多依靠市場手段而非行政手段。如，仲裁委員會――起訴；消費(fèi)者權(quán)益保障委員會；各種行業(yè)協(xié)會等。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價(jià)值。特點(diǎn)：①組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。B、官僚模型：。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。②有明確的職權(quán)等級制。④有處理工作的程序系統(tǒng)。⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。特點(diǎn)：①公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理；②“代理人”政府；③不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；④不是孤立地處理公共事務(wù)。６、管理層次和管理幅度（二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系）管理層次指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù) 管理幅度是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大（１）（２） 缺點(diǎn)：相對松散，集體行動難度大。（1）首長制：又稱為一長制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。缺點(diǎn)：①行政決策大權(quán)由首長一人獨(dú)攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。（2）委員會制：又稱合議制。