【正文】 代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執(zhí)法”。因此，古代官僚機(jī)構(gòu)的行政主要是（或基本上是）執(zhí)行最高統(tǒng)治者和上級官僚機(jī)構(gòu)的命令、指示，而不是執(zhí)行法律。在古代，同樣存在狹義的行政，狹義行政不包括宏觀決策，宏觀決策是作為最高統(tǒng)治者國王（皇帝）的行為，而狹義行政則是國王之下的官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行國王的命令、指示，下級官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行上級官僚機(jī)構(gòu)的命令、指示，對國家具體事務(wù)進(jìn)行管理的活動。執(zhí)法在執(zhí)行中的比重決定行政的性質(zhì)。所謂管理，可包括組織、指揮、發(fā)布命令、禁令、實(shí)施許可、征收、進(jìn)行監(jiān)督、檢查、對違規(guī)者給予處罰、強(qiáng)制，等等。至于作為行政的國家職能（作用、活動、行為）的實(shí)質(zhì)和內(nèi)容，則可歸結(jié)為執(zhí)行與管理。但在西方資產(chǎn)階級革命以前，行政通常指國家整個政務(wù)管理，是指管理整個國家事務(wù)，而在西方資產(chǎn)階級革命以后，立法、行政、司法三權(quán)分立，行政則僅指除立法、司法以外的國家管理。原蘇聯(lián)行政法學(xué)者更是不僅將行政等同于管理，而且將行政法定義為“管理法” 5。在許多外國學(xué)者的著述和詞典、辭典中 3，通常也將行政與管理等同，如德國學(xué)者平納特在其所著《德國普通行政法》一書中說，“行政”一詞常用于超出公法的其他地方，例如“家務(wù)管理”、“財(cái)產(chǎn)管理”等形式?！稘h語大詞典》對行政的釋義有二：其一為“執(zhí)掌國家政權(quán)，管理國家事務(wù)”；其二謂“機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作” 2。行政訴訟 行政執(zhí)法 長期以來，人們一直將行政等同于管理。我國古書中所謂“召公、周公行政”，即指國家政務(wù)管理 1?？梢?，無論古今，行政均指管理，管理無論內(nèi)外，均可謂之“行政”。這里提到的行政（作為行政法依歸的行政），乃是國家機(jī)器及其組織的“公共行政”（公共管理） 4。 　　行政雖然長期以來一直被人們視同于管理，或謂公共管理、國家管理。西方許多傳統(tǒng)的行政法學(xué)家都曾這樣給行政下定義：所謂行政，乃除立法、司法以外的一類國家（及其他公權(quán)力主體）職能（作用、活動、行為） 6。所謂執(zhí)行，可包括執(zhí)行法律、政策、命令、指示、決議、決定，等等。 　　執(zhí)行并不等于執(zhí)法。古代的行政雖然可界定為國家整個政務(wù)管理，但這是就廣義的行政而言。古代社會雖然也存在某些法律（一些國家的法律可能多一些，一些國家的法律可能少一些，卻不可能存在完全無法律的國家），但是，數(shù)量無疑很少（主要是刑法），而且，古代一般沒有由人民選舉產(chǎn)生的，反映人民意志的專門立法機(jī)關(guān)（像我國這樣的東方國家更是如此）。即使其中有一星半點(diǎn)的執(zhí)法因素，它也完全不能影響古代行政的整體性質(zhì)。 　　在現(xiàn)代，國家事務(wù)有了立法、行政、司法等的分權(quán)或分工。當(dāng)然，除了法律以外，行政還要執(zhí)行中央政府和上級政府制定的政策，執(zhí)行本級行政機(jī)關(guān)所作的決議、決定，執(zhí)行行政首長的命令、指示等。但不管有多少職能和任務(wù)，執(zhí)法應(yīng)該是現(xiàn)代行政的基本要素。有的國家執(zhí)政者重視法治，在各個方面、各個領(lǐng)域都制定了比較完善的法律，因此，這些國家的行政主要是執(zhí)法，其行政管理實(shí)質(zhì)即是行政執(zhí)法。這些國家雖有立法機(jī)關(guān)之設(shè)，但多只重其形式而并不寄希望它發(fā)揮多大作用。因此，這些國家的行政主要不是執(zhí)法，而是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人的命令、指示，執(zhí)行執(zhí)政者的政策。 　　我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家機(jī)關(guān)也有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之設(shè)，但作為立法機(jī)關(guān)的人民代表大會很少立法，甚至很少開會，很少制定和發(fā)布決議、決定。行政的依據(jù)主要是紅頭文件和行政長官的指示、命令。我國行政從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變（即性質(zhì)上的根本轉(zhuǎn)變）是從八十年代中期開始的。此后，國家立法，特別是行政領(lǐng)域的立法，明顯加快了步伐。其中： 　　涉及公安管理的有：《公民出入境管理法》、《外國人出入境管理法》、《集會游行示威法》、《保守國家秘密法》、《治安管理處罰條例》、《消防條例》、《居民身份證條例》、《道路交通管理?xiàng)l例》、《民用爆炸物品管理?xiàng)l例》等； 　　涉及工商、稅務(wù)管理的有：《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《廣告管理?xiàng)l例》、《工商企業(yè)名稱登記管理暫行規(guī)定》、《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》、《私營企業(yè)暫行條例》、《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》、《農(nóng)業(yè)稅條例》、《工商統(tǒng)一稅條例》、《產(chǎn)品稅條例》、《增值稅條例》、《營業(yè)稅條例》、《資源稅條例》、《鹽稅條例》、《國營企業(yè)所得稅條例》等； 　　涉及外經(jīng)、外貿(mào)管理的有：《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《進(jìn)口貨物許可制度暫行條例》、《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》、《技術(shù)引進(jìn)合同管理?xiàng)l例》等； 　　涉及醫(yī)藥、衛(wèi)生管理的有：《國境衛(wèi)生檢疫法》、《傳染病防治法》、《藥品管理法》、《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療事故處理辦法》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》、《麻醉藥品管理辦法》、《醫(yī)療用毒性藥品管理辦法》、《精神藥品管理辦法》、《放射性藥品管理辦法》等； 　　涉及海關(guān)管理的有：《海關(guān)法》、《關(guān)稅條例》、《海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》、《海關(guān)工作人員使用武器和警械的規(guī)定》等； 　　涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)管理的有：《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)[法》、《野生動物保護(hù)法》、《種子管理?xiàng)l例》、《家畜家禽防疫條例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等； 　　涉及土地、水、礦產(chǎn)資源管理的有：《土地管理法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《河道管理?xiàng)l例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》等； 　　涉及城建、環(huán)保管理的有：《城市規(guī)劃法》、《地名管理?xiàng)l例》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《環(huán)境噪聲污染防治條例》等； 　　涉及交通、郵電管理的有：《郵政法》、《水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《航道管理?xiàng)l例》、《公路管理?xiàng)l例》、《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《鐵路交通檢疫管理辦法》、《民用機(jī)場管理暫行規(guī)定》、《國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》等； 　　涉及教育、科技、文化、體育管理的有：《教育法》、《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、《掃除文盲工作條例》、《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、《學(xué)校體育工作條例》、《幼兒園管理?xiàng)l例》、《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》、《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《關(guān)于嚴(yán)禁淫穢物品的規(guī)定》、《專利法》、《技術(shù)合同法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎勵條例》、《關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》、《實(shí)驗(yàn)動物管理規(guī)定》、《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》等； 　　涉及國防、外事管理的有：《兵役法》、《中國人民解放軍軍官軍銜條例》、《中國人民解放軍現(xiàn)役軍官服役條例》、《軍事設(shè)施保護(hù)條例》、《征兵工作條例》、《中國人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條例》、《外交特權(quán)與豁免條例》、《外國記者和外國常駐新聞機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等。 　　作為行政法基本體系架構(gòu)支柱的基本法不完全同于部門行政法。如作為部門行政法的《治安管理處罰條例》只適用于公安管理的治安管理領(lǐng)域，而作為行政法基本法的《行政處罰法》則適用于所有行政管理部門（公安、工商