【正文】 制，提高流域管理水平. 3． 建立政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的資源管理機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)法. 明確流域管理的主要目標(biāo)流域管理涉及面十分廣泛，然而由于種種原因限制，流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往難以從一開(kāi)始就做到真正意義上的綜合管理，必須在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步走向綜合，因而確定適合各自流域?qū)嶋H的流域管理目標(biāo)就顯得特別重要. 在流域系統(tǒng)中，水是最敏感的因素，洪水問(wèn)題、有限水資源分配問(wèn)題、水環(huán)境污染問(wèn)題往往是為數(shù)眾多的流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的最初動(dòng)力. 例如，國(guó)際上最早開(kāi)展流域管理的美國(guó)密西西比河流域、我國(guó)自20世紀(jì)50年代以來(lái)陸續(xù)設(shè)立的七大江湖（長(zhǎng)江、黃河、淮河、珠江、海河、松遼河、太湖）流域管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)，就是通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)各種工程與非工程性措施以減輕流域洪水；而開(kāi)展流域管理較早的澳大利亞則明確流域管理的重點(diǎn)以水資源利用協(xié)調(diào)與管理為主；歐洲的萊茵河流域則首先從關(guān)注流域水環(huán)境惡化問(wèn)題入手，逐步過(guò)渡到流域綜合協(xié)調(diào)與管理. 重視立法加強(qiáng)立法是實(shí)施流域綜合管理的有效手段，世界各國(guó)都非常重視與流域綜合管理有關(guān)的立法工作，許多國(guó)家把有關(guān)流域開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)及防治水害等問(wèn)題，或集中規(guī)定在一部法律內(nèi)，或針對(duì)各種問(wèn)題分別制定若干單行法律. 奧地利于1884年制定了世界上第一部《荒溪流域治理法》，開(kāi)展了以恢復(fù)森林為中心的山區(qū)流域管理. 迄今為止，美國(guó)已有 2 0多個(gè)配套法規(guī)對(duì)流域管理和水土保持的有關(guān)問(wèn)題作了進(jìn)一步的規(guī)范. 美國(guó)田納西流域管理是流域綜合管理史上的范例[3, 4]，其成功的關(guān)鍵是專門為其制定的法律——“TVA”法案起了決定性的作用，這一法案的部分內(nèi)容被許多國(guó)家所借鑒. “TVA”法案是隸屬于美國(guó)憲法直接針對(duì)全面開(kāi)發(fā)田納西流域而制定的法律，其宗旨是成立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和管理田納西流域. 經(jīng)過(guò)多年的努力，田納西河流域的開(kāi)發(fā)和治理都取得了顯著成效. 在這個(gè)過(guò)程中，《田納西流域管理法》為流域的統(tǒng)一管理提供了法律保證，對(duì)田納西流域管理局的職責(zé)做了明確規(guī)定，是整個(gè)流域管理的基礎(chǔ)和保障. 萊茵河流域管理成功的經(jīng)驗(yàn)也在于依法治理. 如德國(guó)有一系列保護(hù)水源的法律，其中最主要的是用水規(guī)劃法，確定了政府管理水源的重要原則和措施，就水源保護(hù)和利用、廢水處理、防洪等方面作出明確規(guī)定. 此外，對(duì)廢水收費(fèi)、肥料、農(nóng)藥、洗滌劑使用、降低洗滌劑中的含磷量、清洗或掩埋受污染的泥沙、垃圾堆放、地下水監(jiān)測(cè)等都做出了法律規(guī)定. 荷蘭于1970年開(kāi)始實(shí)施《地表水法》，這項(xiàng)法令使荷蘭在水質(zhì)保護(hù)方面逐步形成了一個(gè)系統(tǒng)的綜合管理體系. 此外，日本、澳大利亞、新西蘭、瑞士等許多國(guó)家也制定了比較完善的與流域管理相關(guān)的法律法規(guī). 主要內(nèi)容都是集中規(guī)定了流域管理與水土保持管理機(jī)構(gòu)及職能，各級(jí)政府及有關(guān)部門的責(zé)任，自然災(zāi)害防治的措施、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、行政監(jiān)督及優(yōu)惠政策等. 依法治水、依法管水，已成為各國(guó)水管理體制改革的重要方向. 重視全流域的整體協(xié)調(diào)與管理流域上下游之間、流域各組成要素之間的相互影響和聯(lián)系構(gòu)成了流域的整體性. 流域管理要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是流域單元與行政單元的協(xié)調(diào)問(wèn)題. 流域作為一個(gè)整體，對(duì)從上游治理而獲得好處的下游居民來(lái)說(shuō)，有義務(wù)從經(jīng)濟(jì)上對(duì)上游的流域綜合管理措施給予補(bǔ)償，如果沒(méi)有這樣一個(gè)全流域協(xié)作的整體觀，上游治理就會(huì)失去積極性，而上游治理不好將直接影響下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活. 英國(guó)政府于1961973和1989年幾次調(diào)整流域管理機(jī)構(gòu)，最后把英格蘭和威爾士劃分為10個(gè)區(qū)域性管理局，綜合管理轄區(qū)的水資源、排水、供水、污染控制、漁業(yè)、水土恢復(fù)與保持等，改變了水資源管理和水污染控制上的相互交叉和推諉的混亂局面，取得顯著成效. 此外，重視流域的整體規(guī)劃也是眾多流域管理機(jī)構(gòu)取得成效的重要因素，規(guī)劃的目的是確保人們對(duì)流域環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等各方面需求的平衡，有助于樹(shù)立流域內(nèi)不同參與者的流域整體觀. 規(guī)劃內(nèi)容一般包括流域管理的目標(biāo)、所要解決的主要問(wèn)題、采取的主要措施及時(shí)間安排等. 由于流域只是區(qū)域或更大流域的一部分，規(guī)劃中往往還包括對(duì)其它地區(qū)可能的影響及其對(duì)策. 重視公眾參與與民主協(xié)商決策國(guó)際上流域綜合管理取得成效的國(guó)家都十分注重社會(huì)各階層的參與，并將其作為流域綜合管理的關(guān)鍵因素. 流域綜合管理參加者除包含流域內(nèi)的政府代表、專家外，還包含擁有土地的集體和居民及其他用戶代表. 如法國(guó)的流域委員會(huì)內(nèi)政府和專家代表、選民代表和用戶代表各占1/3. 公眾參與流域管理的形式多種多樣，并在實(shí)踐中形成了許多新模式（表2）. 這些新模式肯定了公眾的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)他們自身的習(xí)俗和文化是流域綜合管理的基礎(chǔ). 表2 公眾參與流域綜合管理新舊模式對(duì)照[5] Tab. 2 The parison of former and newly pattern of watershed management by participated in public舊模式新模式流域管理等于水土保持是減緩貧困，流域持續(xù)發(fā)展的自然資源管理流域管理被劃分成眾多的組成部分（子系統(tǒng)）流域管理被認(rèn)為是統(tǒng)一的綜合管理土地質(zhì)量決定土地用途土地利用應(yīng)根據(jù)土地適宜性、群眾的利益和愛(ài)好農(nóng)民是破壞流域的肇事者，不能參加流域管理流域管理方案的確定須尊重農(nóng)民的意見(jiàn)政策、法律和管理機(jī)構(gòu)的問(wèn)題未受到重視政策、法律和管理機(jī)構(gòu)提到重要位置由專人制定流域管理方案，科研人員審查各種意見(jiàn)，推廣人員向人們傳授新技術(shù)，而農(nóng)民則消極等待科學(xué)家解決問(wèn)題農(nóng)民一開(kāi)始就以平等身份參與流域管理，與科研人員一道補(bǔ)充、融合新舊科技知識(shí)，解決實(shí)際問(wèn)題政府與非政府組織是啟動(dòng)或代理領(lǐng)導(dǎo)以及敦促實(shí)現(xiàn)流域管理目標(biāo)的機(jī)構(gòu)農(nóng)民自主自控地領(lǐng)導(dǎo)群眾參與，成為流域管理的主導(dǎo)，政府或非政府組織固然重要，但僅僅是助手強(qiáng)調(diào)某一專門的技術(shù)、目標(biāo)強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境諸方面按來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)層的信息傳授推廣技術(shù)由農(nóng)民代理進(jìn)行技術(shù)推廣依靠灌輸?shù)乃枷?、技術(shù)，由科普人員領(lǐng)著走，忽視內(nèi)在的技術(shù)、知識(shí)基于自身的技術(shù)、知識(shí)和人們的習(xí)慣發(fā)揮農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)作用技術(shù)革新來(lái)自于想像科學(xué)研究面向農(nóng)民群眾遇到的實(shí)際問(wèn)題從上到下的規(guī)劃、監(jiān)督和從上到下的評(píng)估思想與方法從根本上建立群眾參與規(guī)劃、監(jiān)督、評(píng)估的思想方法由某一方面、部門或?qū)W科控制，部門分離嚴(yán)重多部門、多學(xué)科緊密聯(lián)系官方和代理機(jī)構(gòu)掌權(quán)農(nóng)民及其他土地使用者掌權(quán)依靠富有的農(nóng)民，忽視婦女及廣大貧困者注重邊遠(yuǎn)區(qū)貧困農(nóng)民，尤其強(qiáng)調(diào)性別、階級(jí)的平等注重長(zhǎng)期效益以產(chǎn)生直接效應(yīng)為主，注重長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)手段刺激群眾參與根據(jù)農(nóng)民的建議進(jìn)行投資不提倡群眾創(chuàng)造主張農(nóng)民創(chuàng)新偏重工程方法注重生物方法，突出環(huán)境問(wèn)題以大流域?yàn)榛A(chǔ)以小流域?yàn)榛A(chǔ)不重視可持續(xù)發(fā)展把可持續(xù)發(fā)展放在首位 重視建立有效的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系與監(jiān)督機(jī)制監(jiān)測(cè)、評(píng)估和監(jiān)督是流域綜合管理