【正文】 門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。在我們的行政實(shí)踐中不可能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學(xué)方法。這就是為什么會(huì)有這一門科學(xué)的原因之一。當(dāng)你了解國家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國家應(yīng)該如何去做這些事情。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是那正向政府機(jī)構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對(duì)各大公司有什么樣的權(quán)力，都必須小心謹(jǐn)慎和承擔(dān)責(zé)任，這樣做會(huì)需要許多智慧、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)?；蛘哒f，在收購或建造電報(bào)和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會(huì)懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)。 并且全民的意見正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新觀念。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。如果在首都沒有人進(jìn)行匯總工作，對(duì)省里人的工作進(jìn)行“檢查”，看他是否作得正確，在省里也不可能有人作匯總工作。如果可以肯定這個(gè)省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。簡(jiǎn)言之，如果在以往許多世紀(jì)中可以看到政府活動(dòng)方面的困難在不斷聚集起來，那么在我們所處的世紀(jì)則可以看到這些困難正在累積到頂點(diǎn)。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會(huì)的老板和工人之間的長(zhǎng)期沖突，在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開始存在了。布萊克斯爵士 (Sir Williamin Blackstone:1723—1780)，英國著名法學(xué)家和政治活動(dòng)家。但是在19世紀(jì)龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。毫無疑問，仁慈的貝斯女王[2][2] 這是伊麗莎白女王的愛稱。在相對(duì)較晚的時(shí)期，這些情況也基本上是真實(shí)的。唯一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群；財(cái)產(chǎn)的種類很少，當(dāng)時(shí)農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠(yuǎn)比既得利益集團(tuán)的數(shù)目多。那時(shí)候沒有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。那時(shí)候政府的職能很簡(jiǎn)單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎?jiǎn)單。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。”而政治哲學(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)一樣，只不過是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子。 政治哲學(xué)采取這種方向，當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象，不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛或反常行為。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個(gè)問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實(shí)施法律。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對(duì)民主制進(jìn)行攻擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專制制度尋求使其所有競(jìng)爭(zhēng)者投降的要求得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。直到本世紀(jì)已經(jīng)度過了它的最初的青春時(shí)期，并且已經(jīng)開始長(zhǎng)出獨(dú)具特色的系統(tǒng)知識(shí)之花的時(shí)候，才有人將行政機(jī)關(guān)作為政府科學(xué)的一個(gè)分支系統(tǒng)地進(jìn)行論述。它是行動(dòng)中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對(duì)行動(dòng)中的政府的注意，并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。它是本世紀(jì)，幾乎就是我們這一代的產(chǎn)物。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像是離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。2．確定這種研究的課題是什么。 但是，我們?cè)谶M(jìn)入這種研究之前，需要做到下列幾點(diǎn)：l．考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｄ壳叭藗兎Q為文官制度改革的運(yùn)動(dòng)在實(shí)現(xiàn)了它的第一個(gè)目標(biāo)之后，不僅在人事方面，而且在政府機(jī)構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴(kuò)大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵汲姓J(rèn)的事實(shí)，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進(jìn)行改進(jìn)，這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯。因此，如果我們需要以某種事實(shí)來論證這種情況的話；著名的行政學(xué)實(shí)用科學(xué)正在進(jìn)入我國高等學(xué)校課程的事實(shí)本身；則證明我們國家需要更多地了解行政學(xué)。行政學(xué)研究[1][1]伍德羅威爾遜 我認(rèn)為任何一門實(shí)用科學(xué)，在沒有必要了解它時(shí)，不會(huì)有人去研究它。然而，在此無需說明，我們并非要調(diào)查高校教學(xué)計(jì)劃來證明這一事實(shí)。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。在這兩個(gè)問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示。即是說，考慮這種研究的歷史。3．?dāng)喽òl(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進(jìn)行這種研究所需要的最清楚的政治概念。一 行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個(gè)忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)？行政機(jī)關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動(dòng)中的政府；它是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府一樣悠久。 但是，事與愿違。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學(xué)論著者都僅僅圍繞下列問題進(jìn)行思考、爭(zhēng)辯和論證：政府“構(gòu)成方式”；國家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君主的特權(quán)；屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標(biāo)之前的更高目標(biāo)。在這些理論原則的激烈斗爭(zhēng)中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。這一問題被看做是“實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問題”，在專家學(xué)者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進(jìn)行處理。正如黑格爾所說的，任何時(shí)代的哲學(xué)“都只不過是抽象思維所表現(xiàn)的那個(gè)時(shí)代的精神。在很早的時(shí)代，麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。當(dāng)時(shí)，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少?zèng)]有引起行政官員注意的問題。政府靠行政命令行事，驅(qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖?。所有掌握?quán)力的人員都不會(huì)對(duì)怎樣運(yùn)用權(quán)力長(zhǎng)期茫然不解。 我曾經(jīng)說過，這一切都是“早期時(shí)代”的真實(shí)情況。人們無需追溯到上一個(gè)世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的?！g者 [2][2]曾經(jīng)認(rèn)為16世紀(jì)的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。當(dāng)布萊克斯通[3][3] 即威廉 [3][3]“哀嘆地說，公司企業(yè)既無軀體可讓你敲打，又無靈魂可供你譴責(zé)時(shí)，他早在整整一個(gè)世紀(jì)之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時(shí)間。但是在我們的這個(gè)時(shí)代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。 這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)的原因。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒有得出結(jié)論，但是在實(shí)用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。 下面是巴奇霍特先生對(duì)于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動(dòng)而獨(dú)辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個(gè)專制君主想統(tǒng)治一個(gè)邊遠(yuǎn)省份時(shí)，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來匯報(bào)他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。在文明國家，程序則與此不同：人們?cè)谙胍M(jìn)行統(tǒng)治的省份中建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，要求該機(jī)構(gòu)書寫和抄錄文件，每天向圣彼得堡的首腦機(jī)關(guān)遞交八份報(bào)告。這種作法的后果是加給各種首腦機(jī)構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作?！? 沒有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡(jiǎn)單的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。在有些國家，政府曾經(jīng)對(duì)朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。與此同時(shí)，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就，使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對(duì)電報(bào)系統(tǒng)的控制。除舊有的國家鐵路委員會(huì)之外，政府又新設(shè)立了全國鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴(kuò)充。為了很好完成這些事情必須對(duì)其認(rèn)真研究。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的觀念正式行政管理的靈魂”。 這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)。 但是這門科學(xué)是在什么地方成長(zhǎng)起來的呢？肯定不是在海洋的這一邊。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國廣泛流行。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。它的目標(biāo)、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。因此，為了與我們的目的相符，對(duì)它必須進(jìn)行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。它必須從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。如果有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會(huì)發(fā)現(xiàn)其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因?yàn)檎灰蕾噰竦耐?，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；其次，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對(duì)于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感興趣。 對(duì)于這種情況稍做較深入的觀察將會(huì)是很有教益的。英國并沒有拒絕隨著時(shí)代潮流進(jìn)行改革。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采取和平途徑的范圍之內(nèi)。他們希望通過這種作法來完善他們的國家機(jī)器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對(duì)被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時(shí)通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫助，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。但是，即使在這些措施之后，他們還是得到許可，以變成家長(zhǎng)的身分繼續(xù)行使其專制權(quán)力。所有這一切都需要進(jìn)行研究，而他們已對(duì)此作了認(rèn)真的研究。作為一個(gè)新的國家，并且在其中每一個(gè)人都有住房并可找到有報(bào)酬的工作，加之政府奉行自由主義原則和在實(shí)際的政治活動(dòng)中運(yùn)用不受限制的技能。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書館中的許多書籍的用處和意義，這些書籍對(duì)于處理政府事務(wù)的方式和手段進(jìn)行了深入的研究和艱苦的考察。其精力和年齡的增長(zhǎng)，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我們?cè)跈C(jī)構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻。我將努力解釋清楚這方面的理由。這三個(gè)時(shí)期中的第一個(gè)是絕對(duì)統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對(duì)統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是制定憲法廢除絕對(duì)統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期。 有一些現(xiàn)在行政實(shí)踐方面成為表率的政府，在現(xiàn)代政治的曙光照臨之時(shí)，它們的統(tǒng)治者依然享有絕對(duì)權(quán)力卻同時(shí)又很開明。在這樣的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進(jìn)公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡(jiǎn)便和效率。在那里，行政管理已得到最深入的研究，并且?guī)缀踹_(dá)到了最完善的程度。正是他本人，在他父親所奠定的基礎(chǔ)之上，開始建立普魯士的公共辦事機(jī)構(gòu)，并且使之成為極其認(rèn)真為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)。斐特烈三世，在斯坦因[4][4] 即海因里?？枴g者 [4][4]的鼓勵(lì)下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。 現(xiàn)代的法國行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機(jī)關(guān)分成等級(jí)，如果不是在計(jì)劃上至少是在實(shí)踐上來自同樣的起因。大革命預(yù)示著一個(gè)發(fā)展憲法時(shí)期的到來——法國進(jìn)入了我上面所說的三個(gè)時(shí)期的第二個(gè)時(shí)期——但革命本身卻并沒有創(chuàng)立這樣一個(gè)時(shí)期。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。這種管理在憲政時(shí)代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個(gè)人意志使行政機(jī)制達(dá)到完善。這些安排作得是如此簡(jiǎn)明，它們打破了地區(qū)偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。共和八年[5][5] 共和八年即1801年9月至1802年9月?！g者 [5][5]的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備的。 另一方面，有一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定憲法和進(jìn)行民眾改革的時(shí)期。一旦當(dāng)某個(gè)國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會(huì)發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個(gè)能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時(shí)間內(nèi)不作修改和補(bǔ)充，因此詳細(xì)論證行政管理的時(shí)刻一直姍姍來遲。在安茹王朝時(shí)代，當(dāng)憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時(shí)候，由于亨利二世精明、勤奮和進(jìn)取，并且有不折不撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。但是，輕舉妄動(dòng)而又猶豫不定的理查德[6][6] 即獅心王理查一世（1157—1199）?！g者 [7][7]卻并不像他們的先人那樣是實(shí)現(xiàn)這種計(jì)劃的人物。在任何一位具備實(shí)踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)出精確而持久的模式之前，“議會(huì)”已經(jīng)扮演了國王的角色。他們?cè)诟嗟某潭壬鲜怯?xùn)練自己去控制而不是加強(qiáng)政府。英國和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改進(jìn)政府組織，而是制定法律和政治評(píng)論的歷史。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個(gè)時(shí)期中的第三個(gè)時(shí)期——即這樣一個(gè)時(shí)期：人民經(jīng)過前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭(zhēng)，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。 盡管從政治自由的角度，特別是從政治實(shí)踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)我們對(duì)于這種事實(shí)感到極度驚訝時(shí)，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。 當(dāng)然，一切通情達(dá)理的選擇都將會(huì)是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會(huì)為了學(xué)會(huì)普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯土的經(jīng)歷。與其變得缺乏獨(dú)立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。就是這種理由更為充足的選擇，強(qiáng)迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙?huì)阻礙和耽誤我們引進(jìn)這種非常值得羨慕的行政管理科學(xué)。對(duì)于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務(wù)的熟練技巧方面或者在使政府職能達(dá)到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不可能的?？偠灾?，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對(duì)于叫做公共輿