【正文】 會(huì)投資方和政府方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移原則，如果沒(méi)有這套原則就會(huì)直接影響到社會(huì)投資方。二是外匯風(fēng)險(xiǎn)。以上按照風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)有能力控制就由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的原則，這些風(fēng)險(xiǎn)一般來(lái)說(shuō)由政府承擔(dān)。主要是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致項(xiàng)目投資或運(yùn)行成本發(fā)生變化。對(duì)一個(gè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，目前在項(xiàng)目籌建階段，環(huán)保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對(duì)環(huán)保越來(lái)越重視，很可能在未來(lái)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中環(huán)保的要求會(huì)提高，反過(guò)來(lái)會(huì)造成我們這個(gè)項(xiàng)目又不符合環(huán)保要求，這種風(fēng)險(xiǎn)最少造成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更或?qū)е峦顿Y運(yùn)行費(fèi)用增加，我們一般會(huì)在合同里給項(xiàng)目投資方一個(gè)出口，也就是說(shuō)當(dāng)發(fā)生這樣的事情時(shí)，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補(bǔ)貼機(jī)制等等，因?yàn)檫@個(gè)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)該由投資方承擔(dān)。將來(lái)我們?cè)诤屯顿Y方談合同的時(shí)候，投資方關(guān)注這件事情，我們要給予充分的理解，反過(guò)來(lái)該政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府要承擔(dān)。當(dāng)時(shí)的大背景是，這個(gè)項(xiàng)目最早提出來(lái)的時(shí)候，北京市確實(shí)是缺水的，但經(jīng)過(guò)中間的那幾年，北京市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢(shì)，不再上漲，所以有專(zhuān)家對(duì)這個(gè)項(xiàng)目打問(wèn)號(hào)，可研批不過(guò)。在1996年，北京市準(zhǔn)備要建第十水廠(chǎng)，并且用的是BOT方式，搞了國(guó)際招標(biāo)，國(guó)際投資人進(jìn)來(lái)，當(dāng)時(shí)北京市政府是第一次操作BOT項(xiàng)目，大家對(duì)合同談判的細(xì)節(jié)，包括原水水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議比較大，談判過(guò)程拖了一年多，這個(gè)項(xiàng)目操作了兩三年才真正和投資人簽約?？赡茉谧牟皇琼?xiàng)目方，對(duì)這個(gè)體會(huì)不太深刻。所以，這方面對(duì)項(xiàng)目的影響倒不是太嚴(yán)重。四是稅收調(diào)整。它與項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)，如果項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程，特別是環(huán)評(píng)過(guò)程得到公眾充分理解以后，那么項(xiàng)目開(kāi)工以后這方面的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)低。長(zhǎng)春匯津是一個(gè)典型的案例，當(dāng)時(shí)政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回顧過(guò)來(lái)覺(jué)得這個(gè)條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說(shuō)政府信用也是雙方的，我通常也會(huì)對(duì)投資人說(shuō)，不是政府單方的問(wèn)題。這也是投資方很擔(dān)心的，這個(gè)問(wèn)題目前沒(méi)有更好的方案去防范。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。在他失敗以后，馬上就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其中有一個(gè)細(xì)節(jié)，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體中有一家法國(guó)的以高鐵信號(hào)為主的公司，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合體里基本以法國(guó)技術(shù)為主，但后來(lái)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)層去日本參觀考察，覺(jué)得日本的高鐵好，就要求項(xiàng)目公司要買(mǎi)日本的設(shè)備、日本的車(chē)，最后項(xiàng)目運(yùn)行后，日本的車(chē)匹配的是法國(guó)系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導(dǎo)致了技術(shù)上的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)說(shuō)，有些時(shí)候政府一定要干預(yù)，會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)一些不好的結(jié)果。我曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)一件事，一個(gè)縣的污水處理廠(chǎng)，當(dāng)時(shí)是由縣建設(shè)局來(lái)操辦的BOT項(xiàng)目，都已經(jīng)簽約了，這個(gè)建設(shè)局局長(zhǎng)打電話(huà)問(wèn)我，說(shuō)他們現(xiàn)在開(kāi)始買(mǎi)設(shè)備了，在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。一是政府干預(yù)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是任何項(xiàng)目都可能會(huì)遇到的，而且它的風(fēng)險(xiǎn)分配有自然規(guī)律，也就是說(shuō)大家比較認(rèn)可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時(shí)，雙方各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各自承擔(dān)相應(yīng)的損失，各自了不承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，所以后面就不贅述了，重點(diǎn)講前三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配一般分兩個(gè)階段來(lái)做，一是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。一、項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況一定要說(shuō)清楚兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是常見(jiàn)的規(guī)劃、立項(xiàng)，在一般項(xiàng)目中基本都涉及到；第二方面是項(xiàng)目的建設(shè)范圍和服務(wù)目標(biāo)，這是作為PPP實(shí)施方案必須說(shuō)明的內(nèi)容。目前只有這一點(diǎn)是發(fā)改和財(cái)政的文件有不同看法，其他基本是一致的。目前來(lái)看，僅僅有一點(diǎn)不一致，就是在于政府融資平臺(tái)是否可以代表政府來(lái)實(shí)施PPP項(xiàng)目這點(diǎn)，在發(fā)改文件里是可以的。實(shí)施方案的內(nèi)容：按照財(cái)政113號(hào)文件規(guī)定，實(shí)施方案包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購(gòu)方式等內(nèi)容。還有一種方法是政府主管部門(mén)和投資人簽了投資協(xié)議，投資協(xié)議里明確了投資人的責(zé)任事項(xiàng)，把政府和項(xiàng)目公司的PPP協(xié)議作為投資協(xié)議的附件，這些都是沒(méi)有問(wèn)題的，只要合同體系把所有的責(zé)權(quán)利規(guī)定清楚，怎么簽問(wèn)題都不大。等到投資人項(xiàng)目公司成立以后，政府和社會(huì)項(xiàng)目公司就進(jìn)行第二次簽約。確定社會(huì)投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門(mén)和投資人簽，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候項(xiàng)目公司還沒(méi)有成立。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定社會(huì)投資人。按照財(cái)政215號(hào)文件，要發(fā)布資本預(yù)審公告，主要的目的是向社會(huì)公開(kāi)這個(gè)項(xiàng)目要做PPP了，讓感興趣的社會(huì)投資人都來(lái)報(bào)名，這就是公告的目的。一是要制定招商方案，根據(jù)實(shí)施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。社會(huì)投資方選擇階段：五是實(shí)施方案審批。對(duì)于項(xiàng)目管理我國(guó)有一套成熟的體系，并不因?yàn)槭荘PP項(xiàng)目就可以有特殊待遇，就可以不按國(guó)家項(xiàng)目管理規(guī)則走，不是這個(gè)概念。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)項(xiàng)目管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實(shí)施方案。這是最大最重要的環(huán)節(jié)，在這里要研究清楚整個(gè)項(xiàng)目的投融資模式、項(xiàng)目?jī)r(jià)格模式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案、建設(shè)監(jiān)管方案、運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管方案、項(xiàng)目退出機(jī)制、選擇投資人方式，這些是我們要研究的核心內(nèi)容。當(dāng)然，有個(gè)大前提，這個(gè)項(xiàng)目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。在運(yùn)營(yíng)階段，由社會(huì)投資來(lái)運(yùn)營(yíng)或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來(lái)運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)成本也會(huì)不一樣，具體相差多少同樣不好算。我們的觀點(diǎn)是這個(gè)項(xiàng)目是否適合做PPP，要看這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施PPP后能否帶來(lái)額外的效益，實(shí)際就是VFM值的大小?；驹瓌t是什么？各有各的說(shuō)法，最早的可能說(shuō)看這個(gè)項(xiàng)目是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有沒(méi)有穩(wěn)一定的營(yíng)運(yùn)能力等等，但實(shí)際上這個(gè)觀念不一定正確。二是項(xiàng)目可行性初步論證。首先說(shuō)一下PPP的操作流程。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制程序及規(guī)范要求PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，而且對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，實(shí)施方案也是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂。所以，今天的主題就是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制。方案研究論證階段：一是項(xiàng)目主管部門(mén)根據(jù)需求提出，什么樣的項(xiàng)目適合做PPP，什么樣的項(xiàng)目不適合做PPP，我覺(jué)得適合不適合要看項(xiàng)目的需求，也就是說(shuō)我這個(gè)地方的建設(shè)為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個(gè)項(xiàng)目，首先是項(xiàng)目的提出。按照可以做PPP的基本原則來(lái)判斷能否做PPP。這個(gè)指標(biāo)更適合優(yōu)選，比如有很多項(xiàng)目，那么哪個(gè)項(xiàng)目更適合，可能站在投資人的角度，他會(huì)更喜歡有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，但是站在政府的角度不見(jiàn)得。什么是VFM值真要去算這個(gè)數(shù)是不太可行的，理論上可以算，但實(shí)際上，由傳統(tǒng)方式建設(shè)和采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要的投入不一樣，同樣一個(gè)項(xiàng)目，政府花錢(qián)和私人老板花錢(qián)，需要的投資額是不一樣的，具體差別是多少很難算得出來(lái)。所以說(shuō)定量是不好判斷的，基于我們目前市場(chǎng)所掌握的信息，通過(guò)定性的判斷，也就是說(shuō)是否適合做PPP，如果能判斷項(xiàng)目有足夠的社會(huì)資源，而且社會(huì)資源做這個(gè)項(xiàng)目能夠節(jié)省建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，甚至能夠更大地促進(jìn)社會(huì)資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，那么這個(gè)項(xiàng)目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。三是實(shí)施方案研究。四是實(shí)施方案編制。PPP項(xiàng)目操作的流程與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理流程不是沖突的，而是互補(bǔ)的。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計(jì)的做初步設(shè)計(jì)，這套程序是要的，只不過(guò)因?yàn)槲覀円鯬PP，要處理地方政府和社會(huì)投資人的一些關(guān)系，所以要增加一個(gè)PPP實(shí)施方案的過(guò)程。審批主體嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是地方政府，但在實(shí)際操作過(guò)程中都是由發(fā)改會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等部門(mén)共同對(duì)《實(shí)施方案》進(jìn)行聯(lián)審后報(bào)市政府批準(zhǔn)。二是發(fā)布招商公告。三是確定社會(huì)投資方。四是第一次簽約。五是第二次簽約。簽約方式有好多種，不見(jiàn)得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時(shí)給項(xiàng)目公司留下位置，待項(xiàng)目公司成立再來(lái)補(bǔ)簽，這也是可以的。實(shí)施方案的重要性：實(shí)施方案體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關(guān)系展開(kāi)的基石。發(fā)改部門(mén)也有一些對(duì)實(shí)施方案內(nèi)容的規(guī)定，但是大同小異，沒(méi)有區(qū)別。我們?cè)诰幹?724號(hào)文件時(shí)討論過(guò)，到底平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時(shí)有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，有些地方政府的融資平臺(tái)近幾年積累了大量人才和管理經(jīng)驗(yàn)，所以某種程度上政府往往離不開(kāi)他們來(lái)操作項(xiàng)目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項(xiàng)目是京投作為政府代表在操辦PPP的事情，這沒(méi)有問(wèn)題，只要京投得到了政府方授權(quán)。下面具體來(lái)看實(shí)施方案的內(nèi)容。二、風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)際上整個(gè)PPP項(xiàng)目操作是否成功，要看是否有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，在政企雙方都覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個(gè)事情就可能成功。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別PPP風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自四個(gè)層面：政府層面、市場(chǎng)層面、項(xiàng)目層面和不可抗力。這是投資方比較在意和擔(dān)心的。投資人來(lái)了，他希望有自己決策的空間，特別是在項(xiàng)目的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買(mǎi)下來(lái)的設(shè)備如果好固然沒(méi)問(wèn)題，如果不好，將來(lái)處理處理污水不達(dá)標(biāo)算誰(shuí)的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。有一個(gè)案例是臺(tái)灣的高鐵項(xiàng)目，曾經(jīng)作為成功案例到處宣傳，但是到2014年這個(gè)項(xiàng)目失敗了，原因是高鐵公司運(yùn)營(yíng)虧損，資不抵債。所以，政府干預(yù)會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。二是政府信用。我跟投資人說(shuō)，政府信用這塊是社會(huì)問(wèn)題，不是項(xiàng)目管理的問(wèn)題，但同時(shí)我也和投資人說(shuō)，你拿到項(xiàng)目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。　三是公眾反對(duì)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果前期環(huán)評(píng)征求公眾意見(jiàn)的過(guò)程沒(méi)有去做，在項(xiàng)目開(kāi)工進(jìn)場(chǎng)時(shí)遭到反對(duì)，會(huì)拖延工期，拖延工期就會(huì)導(dǎo)致成本增加，這是項(xiàng)目需要防范的地方。這部分相對(duì)比較簡(jiǎn)單，它的控制措施也相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)槎愂照弑容^明朗，稅收的變化給項(xiàng)目帶來(lái)的影響也比較明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就可以了。五是決策、審批延誤。我見(jiàn)過(guò)一個(gè)被項(xiàng)目審批拖黃的例子，就是北京第十水廠(chǎng)，當(dāng)然通過(guò)更換投資方第十水廠(chǎng)現(xiàn)在也運(yùn)行了。投資人簽約以后，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委給他批了一個(gè)立項(xiàng)，按照程序，投資人就開(kāi)始報(bào)可研，北京市發(fā)改委批的可研，在可研審批過(guò)程中，有專(zhuān)家提出，北京市不缺水廠(chǎng)，對(duì)項(xiàng)目的必要性提出了質(zhì)疑。這樣又拖了好幾年，這個(gè)時(shí)候?qū)τ谕顿Y方來(lái)說(shuō)就是災(zāi)難性的事情，辦公場(chǎng)所、人員工資等前期已經(jīng)投入了幾千萬(wàn)，最后國(guó)際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過(guò)，當(dāng)時(shí)合同里簽定了審批不通過(guò)的責(zé)任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃項(xiàng)目的案例。六是環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。七是法律變更。這種風(fēng)險(xiǎn)通常由雙方共擔(dān)，雙方畫(huà)一條線(xiàn)，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔(dān)，如果超過(guò)了畫(huà)的這條線(xiàn)，政府要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！∫皇抢曙L(fēng)險(xiǎn)。三是通貨膨脹。四是融資風(fēng)險(xiǎn)。這里首先是融資成本的問(wèn)題，同時(shí)還有融資能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，目前控制融資風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法是在PPP合同談判期間，在實(shí)施過(guò)程中就將金融機(jī)構(gòu)拉進(jìn)來(lái)，讓金融機(jī)構(gòu)提早了解這個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)也提早了解金融機(jī)構(gòu)的要求，通過(guò)這樣一種操作，使得項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。六是市場(chǎng)需求變化。政府方對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目的管理，如果可以是唯一性的，就承諾給他唯一性。同時(shí)對(duì)市場(chǎng)需求的變化做好合理分配，比較好的方式是雙方共擔(dān)。因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目不可能只獨(dú)立在政府和社會(huì)投資方之間，社會(huì)投資方還會(huì)與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會(huì)通過(guò)合同管理的方式來(lái)做好第三方風(fēng)險(xiǎn)的管控。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面