【正文】 人口增速，該地區(qū)的社會(huì)管理難度很高。（3）加大就業(yè)壓力：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國(guó)企改革的過(guò)程中，產(chǎn)生了大量的下崗工人，而流動(dòng)人口的進(jìn)入加大了就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。近年，在全國(guó)公安機(jī)關(guān)抓獲的刑事案件作案成員中，%，參與搶劫、搶奪、盜竊、%。同時(shí)，特別應(yīng)該關(guān)注城市化過(guò)程中流動(dòng)人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策來(lái)促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活中。圖11 2010年我國(guó)主要人口流出地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源：2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)圖22 2010年我國(guó)主要的人口流入地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源：2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)如今城市化、人口流動(dòng)將取代人口增長(zhǎng)成為我國(guó)人口主要矛盾，并成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。根據(jù)2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，在全國(guó)23000萬(wàn)流動(dòng)人口中，從城鎮(zhèn)流出人口約6210萬(wàn)人，占27%，從鄉(xiāng)村流出人口占73%。[4]目前我國(guó)流動(dòng)人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)為主要特征。城市化的一個(gè)必然結(jié)果就是人口流動(dòng)。[關(guān)鍵詞] 城市流動(dòng)人口 城市化 管理政策 一、緒論自改革開放以來(lái)，中國(guó)城市化水平迅速發(fā)展，城市化的速度達(dá)到同期世界城市的化速度兩倍多。迄今為止，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口的研究主要停留于人口流動(dòng)的狀況、過(guò)程、流向及結(jié)構(gòu)特征等的一般理論與方法，對(duì)于流動(dòng)人口現(xiàn)象背后的政策性因素探討不多。從控制到服務(wù)：我國(guó)城市流動(dòng)人口管理政策分析與展望[摘要]我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，流入城市的農(nóng)村人口規(guī)模漸趨龐大。一方面，流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面引發(fā)各類城市管理問(wèn)題開始凸顯。本文旨在通過(guò)回答流動(dòng)管理政策是什么；這些政策對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生了什么影響，有何不足之處；改革建議與如何服務(wù)好流動(dòng)人口等問(wèn)題，系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)城市流動(dòng)人口管理進(jìn)行歸納評(píng)析；分析了現(xiàn)行管理政策中存在的不合理之處及其癥結(jié)所在；立足城市化，以服務(wù)視角提出政策改革的建議。[1]%，而到2011年，這一比例已經(jīng)超過(guò)50%，[2]標(biāo)志著我國(guó)城市化水平邁上了一個(gè)新臺(tái)階。[3]以我國(guó)2011年人口數(shù)據(jù)估算，城市化每提高1%就要有1314多萬(wàn)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，占全國(guó)人口的17%。這是由我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域不均衡發(fā)展決定的。流入城鎮(zhèn)的17112萬(wàn)人，%，%。[5]那么，在我國(guó)快速城市化的進(jìn)程中，大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的流動(dòng)人口管理問(wèn)題就顯得十分重要。 流入城市的人口一方面促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為城市經(jīng)濟(jì)不可或缺的一部分，另一方面，也引發(fā)了負(fù)面效應(yīng)，給城市管理帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)：（1）加劇了社會(huì)治安混亂：流動(dòng)人口使城市人口大量增加，城市社會(huì)治安秩序出現(xiàn)了一定程度的混亂，刑事案件和治安案件多發(fā)。[6]（2）加劇城市資源緊張：電力供應(yīng)不足，水資源短缺；市政基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后于人口的快速增長(zhǎng)；城市住房擁擠，房屋價(jià)格上漲；義務(wù)教育事業(yè)跟不上人口的需求，教育財(cái)政資源不足；交通擁堵。（4）提高管理難度：流動(dòng)人口無(wú)序增長(zhǎng)，傳染性疾病控制難度增加。（5）農(nóng)民工問(wèn)題突出：農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主體。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的存在和擴(kuò)大是導(dǎo)致農(nóng)民工不斷流向城市、流向發(fā)達(dá)地區(qū)的外在“拉力”；而農(nóng)村人多地少，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，收入微薄則是農(nóng)民工外出的內(nèi)在“推力”。[7]然而，農(nóng)民公卻是城市中的弱勢(shì)群體，存在戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面的政策阻礙與管理空白。[8]總體而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于人口流動(dòng)的研究尚處于起步階段。（段成榮，楊舸，2008）第二，對(duì)人口流動(dòng)、暫住人口、“民工潮”等問(wèn)題進(jìn)行專門研究，這類研究較為普遍，對(duì)流動(dòng)人口管理提出了政策性的建議。包括環(huán)境移民、開發(fā)移民。由此可見，雖然目前對(duì)流動(dòng)人口的研究?jī)?nèi)容逐漸成為熱點(diǎn)，但對(duì)城市流動(dòng)人口管理政策本身的研究相對(duì)較少。本文則在探討現(xiàn)行管理政策時(shí)，將政策作為影響流動(dòng)人口的因素進(jìn)行評(píng)析，并提出改革方案。二、我國(guó)的城市流動(dòng)管理政策自1995年以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口管理政策不斷充實(shí)完善，形成如下較為完整的結(jié)構(gòu)體系：21 我國(guó)城市流動(dòng)人口管理政策體系框架圖建國(guó)初期，國(guó)務(wù)院制定《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，確立了包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、更變等7項(xiàng)人口登記制度。從此，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度就在我國(guó)建立。從1986年開始，我國(guó)正式實(shí)行居民身份證制度，這是我國(guó)人口管理證件化的重要開端，大大便利了流動(dòng)人口管理。”[10]但同時(shí)強(qiáng)調(diào)“北京、上海等全國(guó)特大城市人民政府對(duì)于到當(dāng)?shù)芈鋺舻?，?yīng)當(dāng)制定具體政策加以嚴(yán)格控制。至今，我國(guó)部分地區(qū)如廣東、浙江等取消城鄉(xiāng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一實(shí)行居民戶口。農(nóng)村勞動(dòng)者須持有流動(dòng)就業(yè)證。2004年國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合提出要全面清理針對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種歧視性規(guī)定。[12] 《20032010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》提出了具體推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)的政策措施，包括建立農(nóng)民工培訓(xùn)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度；實(shí)行政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)機(jī)制；制定農(nóng)民工培訓(xùn)激勵(lì)政策；推行勞動(dòng)預(yù)備制度，實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度；整合教育資源，提高培訓(xùn)效率等內(nèi)容。流動(dòng)人口必須在流入當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)和勞動(dòng)部門辦理“暫住證”和“外來(lái)人員就業(yè)證”。同年，公安部制定的《暫住證申領(lǐng)辦法》規(guī)定：暫住人在申報(bào)暫住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。多項(xiàng)就業(yè)手續(xù)、證件給農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工制造了重重障礙，也降低了管理的效率。2001年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布通知，全面清理主要面向外出或外來(lái)人員的各種收費(fèi)，包括行政性事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。同時(shí)，2003年開始建立起農(nóng)民工管理和服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，地方各級(jí)財(cái)政部門要將涉及農(nóng)民工的治安管理、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、子女教育等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入正常的財(cái)政預(yù)算支出范圍。（2）用人單位注冊(cè)地與生產(chǎn)地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，原則上在注冊(cè)地參加工傷保險(xiǎn)。 （3）對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，1只4級(jí)傷殘長(zhǎng)期待遇的支付，可試行一次性支付和長(zhǎng)期支付兩種，供農(nóng)民工選擇。2006年勞動(dòng)社會(huì)保障部提出2008年底將與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工基本納入醫(yī)療保險(xiǎn)中，以“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、以用人單位繳費(fèi)為主”為原則。 2006年實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》指出：探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。勞動(dòng)保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。各級(jí)政府要按照社會(huì)治安綜合治理“屬地管理”的原則和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，把外來(lái)人員全部納入當(dāng)?shù)匦姓芾砗腿罕娮灾喂ぷ鞣秶畠?nèi)，嚴(yán)格實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。使用農(nóng)民工的單位和農(nóng)民工現(xiàn)居住地的社區(qū)組織，要實(shí)行治安管理責(zé)任制，將相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，禁止向用工企業(yè)和農(nóng)民工攤派。2003年8月《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，廢止了以往的《城市流動(dòng)乞討人員收容遣送辦法》。隨著流動(dòng)人口舉家遷移比例的提高，居住時(shí)間的增長(zhǎng)，二代人口即流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題也開始凸顯。1996年國(guó)家教委發(fā)布了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，但是該辦法受到傳統(tǒng)教育資源配置體制進(jìn)行限制，未明確流入地政府在解決流動(dòng)人口子女入學(xué)方面應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女建議學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體