【正文】 區(qū)的主要問題。第二節(jié) 旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)遭遇的挑戰(zhàn)總體而言，中國(guó)旅游景區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)是非常成功的，%，大大高于同期的旅行社和飯店的利潤(rùn)率，平均職工人數(shù)也大大超過了同期全國(guó)旅游涉外飯店、全國(guó)星級(jí)飯店的平均職工人數(shù) 彭德成．中國(guó)旅游景區(qū)治理模式．北京：中國(guó)旅游出版社，2003。全國(guó)現(xiàn)有不可移動(dòng)文物四十萬處左右，已公布為保護(hù)單位的不足七萬處，其中全國(guó)重點(diǎn)文保單位1269處，省級(jí)七千多處，市縣級(jí)六萬多處。4．歷史文物保護(hù)單位歷史文物保護(hù)單位本身并不是景區(qū)概念，但絕大多數(shù)歷史文物保護(hù)單位都是旅游景區(qū)。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)。一般把自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。（4）經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)：合理研發(fā)利用自然資源方案的落實(shí)，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)和旅游業(yè)、商業(yè)和妥善安排群眾的生活等 金鑒明，王禮嬙．中國(guó)特色的自然保護(hù)區(qū)管理模式探討．。布設(shè)定位觀測(cè)站和確定觀測(cè)數(shù)目，有條件的可建立基本資料數(shù)據(jù)庫，種植試驗(yàn)與養(yǎng)殖試驗(yàn)，組織編制短期和中、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，奠定自然資源的保護(hù)與發(fā)展利用方案，提供建立標(biāo)本室、展覽館、信息資料室等需要的科技資料內(nèi)容。（1）行政管理系統(tǒng)：負(fù)責(zé)政策、法令宣傳業(yè)務(wù)，監(jiān)督計(jì)劃、規(guī)劃的實(shí)施等。國(guó)家環(huán)保部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地礦、水利、海洋等部門在各自的范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)，林業(yè)部門建設(shè)管理自然保護(hù)區(qū)的時(shí)間最早、數(shù)量最多；環(huán)保部門為了強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理和建立示范的目的也建立和管理一批自然保護(hù)區(qū)；另外農(nóng)業(yè)、海洋、地礦等部門也根據(jù)各自職責(zé)管理有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)目的是科學(xué)研究、科學(xué)試驗(yàn)、馴化、繁殖野生動(dòng)植物。自然保護(hù)區(qū)管理方式是：嚴(yán)格控制，不對(duì)公眾開放。3．自然保護(hù)區(qū)自然保護(hù)區(qū)指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)，有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。森林公園保護(hù)對(duì)象為具有基礎(chǔ)性、普通性，美學(xué)價(jià)值高的動(dòng)植物。森林公園管理目標(biāo)是：保護(hù)具有特色的自然景觀，維持歷史、文化遺跡的風(fēng)貌；維持現(xiàn)有自然資源、生物群落及物種的自然狀態(tài)；提供游憩、科普教育的機(jī)會(huì)。在珍貴景物、重要景點(diǎn)和核心景區(qū)，除必要的保護(hù)和附屬設(shè)施外，不得建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院和其他工程設(shè)施。森林公園的開發(fā)建設(shè)，可以由森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行；由森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)同其他單位或個(gè)人以合資、合作等方式聯(lián)合進(jìn)行的，不允許改變森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系。森林公園經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。林業(yè)部主管全國(guó)森林公園工作。2．森林公園森林公園是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的場(chǎng)所。地方各級(jí)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作，負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督、土地和生態(tài)保護(hù)、景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)許可、景區(qū)游人數(shù)量的調(diào)控、景區(qū)骨干路網(wǎng)的監(jiān)控、風(fēng)景名勝資源監(jiān)測(cè)和科研活動(dòng)的組織等方面的工作。風(fēng)景名勝區(qū)的管理把資源的保護(hù)工作放在首要地位，實(shí)行統(tǒng)一管理，不允許在風(fēng)景名勝區(qū)各景區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不允許出讓土地，嚴(yán)禁出賣轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源。從1985年到今年4月建設(shè)部審批了4批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)共有151處。我國(guó)現(xiàn)已形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)和縣（市）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)相結(jié)合的體系。1．風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)是經(jīng)政府審定命名的風(fēng)景名勝資源集中的地域。二、資源保護(hù)型旅游景區(qū)以保護(hù)為主的旅游景區(qū)往往是以公共資源為依托的，景區(qū)的目標(biāo)具有多重性，景區(qū)資源的社會(huì)文化與環(huán)境價(jià)值往往超過經(jīng)濟(jì)價(jià)值，景區(qū)資源具有不可再生性。比如，北海銀灘國(guó)家旅游度假區(qū)管理委員會(huì)是北海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，代表北海市政府對(duì)北海銀灘國(guó)家旅游度假區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位（正處級(jí)）。旅游度假區(qū)的管理采用的是政府指導(dǎo)下的企業(yè)化管理模式。2．旅游度假區(qū)1991年，國(guó)家推出國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，在全國(guó)選擇了12個(gè)地點(diǎn)發(fā)展度假旅游，希望推動(dòng)中國(guó)旅游目的地由觀光型向觀光、度假、商務(wù)會(huì)議綜合型目的地轉(zhuǎn)型。進(jìn)入1989年，有“中國(guó)旅游景點(diǎn)建設(shè)里程碑”之稱的錦繡中華微縮景區(qū)的開放，標(biāo)志著第二代以華僑城為代表的參與性主題公園的誕生，也意味著真正企業(yè)化的主題公園的出現(xiàn)。為拍攝《紅樓夢(mèng)》而興建的北京“大觀園”、河北正定的“榮國(guó)府”就是其代表。主題公園的管理體制經(jīng)歷了事業(yè)管理向企業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。主題公園以盈利為主要目的，主要功能是為游客生產(chǎn)快樂，為投資者贏得利潤(rùn)。一、經(jīng)濟(jì)開發(fā)型旅游景區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)型旅游景區(qū)完全以盈利為目的，基本上采用了現(xiàn)代企業(yè)管理模式，正在朝“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展。在我國(guó)基本上有兩類旅游景區(qū)，一類以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主要目的，另一類以資源保護(hù)為主要目的。旅游度假區(qū)熱、主題公園熱、AAAA景區(qū)熱、世界遺產(chǎn)熱等對(duì)中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展起了重要帶動(dòng)作用，但也面臨了許多問題，如一些景區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染、生態(tài)破壞、虧損倒閉等。第一章 旅游景區(qū)開發(fā)與管理的目標(biāo)模式我國(guó)旅游景區(qū)開發(fā)在過去的25年中取得了巨大的成就。作為旅游產(chǎn)業(yè)的龍頭，它在發(fā)展過程中經(jīng)歷了許多波折。第一節(jié) 旅游景區(qū)分類、功能與治理體制中國(guó)旅游、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保行政管理部門出臺(tái)了一系列的旅游景區(qū)開發(fā)與管理政策條例，從而形成了一個(gè)比較完整的旅游景區(qū)管理體系。兩類景區(qū)在功能、目標(biāo)與管理方式上存在重大區(qū)別。1．主題公園主題公園用舞臺(tái)化的環(huán)境氣氛為游客提供主題鮮明的旅游體驗(yàn)。完全采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式經(jīng)營(yíng)。20世紀(jì)80年代中期出現(xiàn)了中國(guó)第一批以觀賞為主要特點(diǎn)的影視基地型主題公園。由于其“兩棲”性，在當(dāng)時(shí)，盈利并非最重要的目的，在管理上尚未完全企業(yè)化。華僑城采取全資、參股、控股與輸出管理方式經(jīng)營(yíng)以主題公園為主體的旅游業(yè)務(wù)，并且上市進(jìn)行資本運(yùn)作，采用了典型的企業(yè)管理模式。它的主要功能是為國(guó)際游客提供度假場(chǎng)所。在行政上設(shè)立國(guó)家旅游度假區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與招商。國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)則采取企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作方式，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。由于這類景區(qū)資源的公共性，因此在經(jīng)營(yíng)上具有明顯的排他性與壟斷性，政府對(duì)這類景區(qū)的干預(yù)程度較高。其功能是保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境；發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活；開展科研和文化教育，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；通過合理開發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)際上的國(guó)家公園（national park）相對(duì)應(yīng)。風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)方針是“嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”。各建設(shè)項(xiàng)目必須按規(guī)劃組織實(shí)施，并遵照建設(shè)部《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》，嚴(yán)格履行審批程序。在科學(xué)界定授權(quán)經(jīng)營(yíng)的前提條件、建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)景區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工，設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)，物業(yè)管理，環(huán)境衛(wèi)生，交通服務(wù)，通過招標(biāo)擇優(yōu)授權(quán)經(jīng)營(yíng)?！渡止珗@管理辦法》是森林公園管理的主要依據(jù)?？h級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的森林公園工作，屬事業(yè)單位。森林公園分為三級(jí)：國(guó)家級(jí)森林公園，省級(jí)森林公園，市、縣級(jí)森林公園。森林公園的設(shè)施和景點(diǎn)建設(shè)，必須按照總體規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行。禁止在森林公園毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。森林公園管理方式是：保護(hù)為主，適度開發(fā)，對(duì)公眾開放。森林公園經(jīng)營(yíng)目的是：游憩或旅游，自然、文化知識(shí)的教育與普及。自然保護(hù)區(qū)管理的目標(biāo)是：保護(hù)動(dòng)植物的棲息地、生態(tài)系統(tǒng)和使動(dòng)植物種群盡可能小地受到外界的侵?jǐn)_；保持遺傳資源的進(jìn)化演替；保持現(xiàn)有的生態(tài)進(jìn)化過程。自然保護(hù)區(qū)保護(hù)對(duì)象的價(jià)值為具有典型性、珍惜性和代表性的動(dòng)植物。自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理和分部門管理相結(jié)合以及統(tǒng)一監(jiān)督管理與分類管理并存的管理體制。自然保護(hù)區(qū)科學(xué)管理體系一般可分為四大管理系統(tǒng)。（2）科研管理系統(tǒng)：組織綜合考察與綜合評(píng)價(jià)，安排科研課題。（3）生態(tài)與景觀管理系統(tǒng)：保護(hù)站與巡邏隊(duì)，公安局或派出所、農(nóng)民護(hù)林員（或保護(hù)員）處理自然保護(hù)區(qū)內(nèi)所反映的違法事件和破壞性事件等。分區(qū)管理是自然保護(hù)區(qū)普遍采用的管理辦法。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地，劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入；除依照規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動(dòng)。緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)。國(guó)家把不可移動(dòng)文物分為三級(jí)，國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位、市縣級(jí)文物保護(hù)單位。歷史文物保護(hù)單位的管理主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，國(guó)家依據(jù) “保護(hù)