【正文】 項目可行性研究報告的批準文件； （４）只有項目上級部門下達的部分資金實施計劃； （５）已獲批準的初擴設(shè)計技術(shù)文件中總投資額與明細項目投資額之和不等。 （一） 一些基本建設(shè)單位的會計核算混亂（它是由一些社會環(huán)境所影響的，包含著社會大環(huán)境影響因素），有些是基本建設(shè)單位整個管理無序，勢必致使會計核算混亂，大致反映在以下幾個方面： 一、有的單位基本建設(shè)項目不合法、不合規(guī)。但是，我們也發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分基本建設(shè)單位的會計核算上，出現(xiàn)了基建項目不合法、不合規(guī)，會計核算和監(jiān)督不嚴謹，為建筑隊伍的轉(zhuǎn)包、假借資質(zhì)或無證施工等違法行為開了綠燈，有的投資成本居高不下，計劃外和超概算項目發(fā)生多，致使國家投資收不到應(yīng)有的效果。國有建設(shè)單位會計監(jiān)督的重點應(yīng)放在對經(jīng)濟業(yè)務(wù)信息的監(jiān)督上，如對質(zhì)量信息、數(shù)量信息的真實性進行監(jiān)督。　　必須堅持會計監(jiān)督的對象是經(jīng)濟業(yè)務(wù)而不是代理方或具體的人，實行會計委派只是為了促使契約雙方信息盡可能對稱。國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)是考核契約責(zé)任的履行，契約是雙方訂立的，雙方得到的信息應(yīng)盡可能對稱才能考核契約責(zé)任的履行，而實際上代理方在信息上總是占有優(yōu)勢，委托方委派會計可以盡可能地使信息對稱。所以，會計委派制是阻礙企業(yè)發(fā)展的一種“壞”的制度。比如在進行投資決策時，委派會計必然過分地慎重，寧可錯失良機也不原承擔(dān)風(fēng)險，而企業(yè)為了經(jīng)濟效益寧可冒一定的風(fēng)險。會計是一個信息系統(tǒng)或是管理活動，其主要目的是為企業(yè)利益最大化服務(wù)的，也就是說，會計的目的與企業(yè)的目的是一致的，企業(yè)的目標決定了會計目標。　　由委托人委派會計對代理人進行監(jiān)督能不能解決問題?前些年對會計委派制也進行了大量的爭論，結(jié)果是，會計應(yīng)回歸企業(yè)。但是如何保證會計能監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)呢?回到前面分析過的委托代理關(guān)系上，我們發(fā)現(xiàn)這一問題的確很復(fù)雜。第二個問題遠比第一個問題容易回答，當(dāng)然主要是由組織領(lǐng)導(dǎo)者來監(jiān)督會計，主要方法是利用互相牽制的崗位設(shè)置和內(nèi)部審計。　　六、國有建設(shè)單位會計監(jiān)督　　會計監(jiān)督是會計兩大核心職能之一。不能充分運用會計信息的優(yōu)勢還可以利用其他信息的優(yōu)勢，所以目前很多基建項目的違法亂紀事件都出現(xiàn)在質(zhì)量、數(shù)量等信息失真的問題上。正由于會計信息的重要性降低，代理方對會計信息的重視程度也降低了，對利用虛假的會計信息來為自己謀利的積極性也隨之降低。對國有建設(shè)單位會計，正如我們前面分析其本質(zhì)時指出的，由于其不具備成本、利、稅等的核算，會計信息并不能發(fā)揮引導(dǎo)資源配置的信號作用，它的作用主要體現(xiàn)在衡量概算執(zhí)行進而以此為基礎(chǔ)考察契約責(zé)任的履行。國有建設(shè)單位會計信息失真的問題總的來說并不嚴重，這也是由國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)決定的?！　嬓畔⑹д娼o組織乃至整個社會經(jīng)濟帶來的影響可能是災(zāi)難性的。　　五、國有建設(shè)單位會計信息　　會計信息最重要的功能是作為一種如同市場上價格類似的信號引導(dǎo)資源配置。還有一個重要的也許是更為關(guān)鍵的原因是，交易雙方根本是不平等的，一方面，國家總是處于強勢地位，由國家制定的會計制度具有強制性(國外會計制度都是由社團組織而不是由國家來制定)；另一方面，國家項目的建設(shè)總是買方市場，任何一個單位都希望能接到建設(shè)項目，建設(shè)一個國有的項目對于任何單位而言都是利益豐厚的美差，國家沒有必要與建設(shè)單位博弈。但是國有建設(shè)單位會計制度卻沒有經(jīng)過博弈，而由國家強制性制定。會計制度的形成是經(jīng)過多次博弈的，而且博弈越充分，制度越完善?！　∷?、國有建設(shè)單位會計制度　　探討會計制度，需要搞清楚的問題主要有兩個，一是為什么國有建設(shè)單位的會計制度很不完善，二是為什么國有建設(shè)單位會計制度的建設(shè)滯后以至于很多早就知道不完善的規(guī)定一直不能得到完善。事實上，國有建設(shè)單位會計的一切活動都是為了這一會計目標，從建賬開始，就要考慮會計科目與概算的銜接；在核算過程中，要定期歸集費用并與概算相對照以適時考核概算的執(zhí)行；在決算時，要編制完整的概算執(zhí)行情況報表以最終考核概算的執(zhí)行。這也與建設(shè)單位會計的本質(zhì)相吻合。就國家和國有建設(shè)單位合約雙方來說，經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計概算就是一份詳細的合約，通過國有建設(shè)單位會計核算，準確、完整地執(zhí)行概算，這應(yīng)該是國有建設(shè)單位會計服務(wù)于國有建設(shè)單位組織目標的目的。其中質(zhì)量由工程部門控制，進度由合同部門控制，資金則由財務(wù)部門通過國有建設(shè)單位會計來進行控制?！　⊥瑯?，要考察國有建設(shè)單位的會計目標，首先必須考察國有建設(shè)單位的組織目標。比如組織的目標如果是營利，則會計目標是利潤最大化。因此，國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)是考察委托人和代理人的履約狀況。通過什么途徑來使雙方都能考察對方的履約情況呢?以質(zhì)量這一指標進行考核難以量化(同為合格工程質(zhì)量并不一定相同)，以數(shù)量這一指標進行考核又過于狹窄(完成規(guī)定的工程量只是最基本的要求)，而以貨幣這個一般等價物作為計量單位的國有建設(shè)單位會計，能起到其他任何方法所不能起到的作用。為什么國家制定了詳細、嚴格的國有建設(shè)單位會計制度?為什么竣工驗收要由上級部門主持?為什么竣工財務(wù)決算必須經(jīng)國家審計部門審計并由財政部門審簽?目的只有一個，就是要考察代理人契約責(zé)任履行情況?；窘ㄔO(shè)項目的管理從經(jīng)濟學(xué)上說是一種典型的委托代理關(guān)系，國家作為委托人將項目委托建設(shè)單位進行管理，建設(shè)單位作為代理人負責(zé)項目的建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)契約責(zé)任?，F(xiàn)在實行項目法人責(zé)任制、招標投標制等，對國有建設(shè)單位會計已經(jīng)產(chǎn)生了不小的沖擊，一旦這些制度完善后，項目核算的主體合一，持續(xù)經(jīng)營前提成立，概算也失去了作用，檢驗和考核概算執(zhí)行情況的國有建設(shè)單位會計也就沒有存在的必要了。就像我國計劃經(jīng)濟時期的收付實現(xiàn)制、商品經(jīng)濟初期的分部門會計制度一樣，對于現(xiàn)階段以概算為標志的基本建設(shè)項目計劃管理時期，國有建設(shè)單位會計具有不可替代的作用。所以，國有建設(shè)單位會計非常符合目前我國國有建設(shè)單位的實際情況，因而具有強大的生命力?！　≈С终邉t從實證的角度肯定國有建設(shè)單位會計存在的積極意義。國有建設(shè)單位會計不滿足會計核算的基本前提，致使國有建設(shè)單位會計核算中存在一些深層次的問題，比如在財務(wù)管理上，建設(shè)單位在建設(shè)過程中不是考慮以后的運營管理而加強成本核算，而是考慮如何將基建資金分光用盡以完成投資計劃；在會計處理方法上也存在很多不合理，如實際已形成的固定資產(chǎn)但尚未交付時不計提折舊，致使對于建設(shè)期較長的項目多年前完成的資產(chǎn)與多年后完成的資產(chǎn)價值等價；在會計人員管理上，由于建設(shè)項目的階段性，基建會計人員在完成項目建設(shè)后不能繼續(xù)從事基建會計工作，客觀上造成了基建會計人員緊缺、業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較低等問題。國有建設(shè)單位會計不滿足會計主體和持續(xù)經(jīng)營前提。反對者認為，從規(guī)范的角度講，國有建設(shè)單位會計的存在是違反會計核算基本前提的。　　一、國有建設(shè)單位會計存在的危機　　國有建設(shè)單位會計自誕生之日起就廣受非議。經(jīng)過多年的實踐和不斷完善，國有建設(shè)單位會計已自成體系，成為我國會計體系的一個重要組成部分。國有建設(shè)單位會計現(xiàn)階段若干問題　　國有建設(shè)單位會計是應(yīng)用于基本建設(shè)項目的一種專業(yè)會計，是以貨幣為主要計量單位，采用一定的專門方法，對建設(shè)項目的資金及其運動進行核算和監(jiān)督的一種管理活動。廣義的國有建設(shè)單位會計包括建設(shè)單位會計和施工企業(yè)會計，但目前一般的理解是狹義的國有建設(shè)單位會計即建設(shè)單位會計。但是，現(xiàn)行的國有建設(shè)單位會計制度仍然有許多需要探討的理論問題。關(guān)于國有建設(shè)單位會計有無存在必要的問題理論界一直在爭論，會計工作者也有不同的看法。會計核算四項基本前提是會計主體、持續(xù)經(jīng)營、會計分期和貨幣計量。基本建設(shè)項目建成后移交給接收單位，建設(shè)單位與接收單位往往不是一個會計主體；國有建設(shè)單位會計只核算項目的建設(shè)，不核算項目建成后的運營，而項目的建設(shè)只是一個階段，項目建設(shè)期再長也不過是一個時間段概念，當(dāng)然也就談不上持續(xù)經(jīng)營?；诖?，反對者呼吁取消國有建設(shè)單位會計，將基本建設(shè)核算內(nèi)容合并到通用會計準則上來。目前國有建設(shè)單位會計已自成體系并日趨成熟，廣大會計人員在運用該制度時雖然遇到一些問題，但國有建設(shè)單位會計有其獨特的功能，是其他會計方法所不能代替的，其最大的優(yōu)勢在于能比較全面地反映基本建設(shè)項目概算所列的內(nèi)容，通過竣工財務(wù)決算檢驗、考核概算的執(zhí)行情況，這一優(yōu)勢是其他任何會計制度所不具備的?！　」P者觀點是，國有建設(shè)單位會計是一定歷史階段的產(chǎn)物，在相應(yīng)的歷史階段能發(fā)揮其固有的作用。但從發(fā)展的眼光來看，在基本建設(shè)項目管理逐步引入市場機制后，國有建設(shè)單位會計將遇到前所未有的挑戰(zhàn)。　　二、國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)　　考察國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)必須從經(jīng)濟學(xué)的角度，結(jié)合目前基本建設(shè)項目管理的實際情況來進行。這種委托代理關(guān)系中最為關(guān)鍵的是如何讓建設(shè)單位履行相應(yīng)的契約責(zé)任，這也是委托人最為關(guān)心的問題。另一方面，從代理人角度來說，他也需要了解委托人是否履行了委托責(zé)任，比如應(yīng)該給予代理人的利益(如結(jié)余資金分配、投資包干節(jié)余分配等)是否得到保障。通過國有建設(shè)單位會計，委托人可以比較清楚地知道代理人執(zhí)行項目概算的情況，代理人也可清楚地知道委托人是否履行資金及時到位、留成按比例分配等保證代理人利益的責(zé)任?！　∪?、國有建設(shè)單位的會計目標　　會計目標服務(wù)于組織目標。從企業(yè)的角度看，會計目標主要經(jīng)歷了以下幾種形式：成本核算目標，職工人均收入最大化目標，利潤最大化目標，股東財富最大化，企業(yè)價值最大化。國有建設(shè)單位的組織目標是按計劃完成工程建設(shè)，實行質(zhì)量、資金、進度三控制。由于國有建設(shè)項目不存在量、本、利等概念，不求經(jīng)濟效益，控制資金主要就是控制概算。所以，我們可以將國有建設(shè)單位的會計目標定義為全面執(zhí)行概算。國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)是考察委托代理雙方的履約責(zé)任，而考察的依據(jù)是概算這一合約的執(zhí)行情況，是否全面執(zhí)行概算，即是否履行了代理責(zé)任。明確國有建設(shè)單位會計目標對基建會計人員的現(xiàn)實意義是：基建會計人員不僅要掌握國有建設(shè)單位會計核算知識，還要掌握工程概算管理的相關(guān)知識?！　慕?jīng)濟學(xué)的角度來研究，會計制度之所以存在，歸根到底是為了降低交易費用。我國的會計制度由分行業(yè)的具體的會計制度到現(xiàn)在的統(tǒng)一的、相對較為寬松的會計準則這樣一個制度變遷就是一個博弈過程，形成國家擁有強制性解釋權(quán)和組織擁有部分規(guī)則制訂權(quán)。這也是由國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)決定的，正如前所說，國有建設(shè)單位會計的本質(zhì)是考察契約責(zé)任履行，對國家來說，它希望能制訂嚴格的會計制度來監(jiān)督建設(shè)者；對建設(shè)單位來說，會計對他沒有管理的作用，并不能為他帶來任何明顯的經(jīng)濟效益，他只希望會計能幫助其解除受托責(zé)任，因而不需要更為復(fù)雜和靈活的會計制度，沒有博弈的積極性?！　≌且驗閲薪ㄔO(shè)單位會計制度沒有經(jīng)過博弈而是由國家強制制定，所以現(xiàn)行的會計制度明顯是有利于國家，因而是具體而嚴格的；也正因為此，會計制度是不完善的，其變遷總是滯后。對組織相關(guān)方而言，如投資者、債權(quán)人等，通過會計信息來決定是否將資源投入組織或投人多少；對組織內(nèi)部而言，會計信息引導(dǎo)著內(nèi)部資源流向。會計信息失真的根源是產(chǎn)權(quán)的分割出現(xiàn)委托代理制度進而導(dǎo)致委托方與代理方信息不對稱。一方面，國家對會計事項的處理規(guī)定了具體而嚴格的會計制度，在這樣一種會計制度下，提供虛假的會計信息很容易被審計發(fā)現(xiàn)；另一方面，國有建設(shè)會計處理在技術(shù)上比較簡單，根本沒有造假的技術(shù)可供選擇；第三個重要的原因在于國有建設(shè)單位會計的特點決定了會計信息的重要性降低、其他信息的重要性上升。相反，其他的信息比如質(zhì)量信息、數(shù)量信息等，由于在項目的初步設(shè)計中有明確的要求，這些信息就顯得比較重要了。　　但是，會計信息失真不嚴重并不表示代理方不想提供虛假信息，代理方永遠都有充分利用信息優(yōu)勢為自身謀利的動機，只不過是國有建設(shè)單位會計不容易造假和會計信息不顯得那么重要這一事實在客觀上減少了會計信息失真的概率。一些水利工程就是利用虛假的數(shù)量信息(如石方量)來為自己謀利。會計監(jiān)督需要解決兩個問題，一是會計監(jiān)督誰以及如何監(jiān)督，二是誰來監(jiān)督會計以及如何監(jiān)督會計。第一個問題在會計理論界爭議較大，比較一致的說法是，會計監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)。代理人有造假的動機，會計如果監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)，在很大程度上監(jiān)督到了代理人本身，代理人有什么理由讓會計來監(jiān)督自己呢?特別是在會計由代理人選擇的時候，會計根本無法監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)，有的代理人指使會計做假賬。當(dāng)我們認識了會計的本質(zhì)后，就會知道這個結(jié)論是正確的。但是，如果實行會計委派制，會計的目標與企業(yè)的目標就會發(fā)生偏差，特別是會計與企業(yè)在風(fēng)險意識上相差很大，會計要保證資金的安全，而企業(yè)要追求經(jīng)濟效益，這樣必然會阻礙企業(yè)的發(fā)展。委派會計具有一票否決權(quán)，企業(yè)家的才能有可能被淹沒，而企業(yè)家的創(chuàng)新才能是推動經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。　　但是，同樣從會計的本質(zhì)出發(fā)，建設(shè)項目卻應(yīng)該實行會計委派制。另外，對建設(shè)項目委派會計，不會影響項目的建設(shè)，因為國有建設(shè)單位會計本身就沒有主動為項目創(chuàng)造效益的管理或信息功能，不存在與項目建設(shè)的利益沖突?，F(xiàn)在強調(diào)國有建設(shè)單位會計人員要參與工程建設(shè)的全過程管理，其理論支撐就是會計要監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)。關(guān)于對基建會計核算中幾個問題的探討財政部頒發(fā)“基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定”、“國有建設(shè)單位會計制度”以及補充規(guī)定后，建設(shè)單位的會計核算工作有了不少進步，逐步按照制度進行規(guī)范基建會計核算的趨勢正在形成。 為了從根本扭轉(zhuǎn)以上不正?，F(xiàn)象，更好貫徹執(zhí)行好基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定和會計制度，我們對如何更加深入規(guī)范基本建設(shè)會計核算的幾個問題進行了一些探討，還請同行們予以賜教。 目前部分建設(shè)單位對國家仍然控制著固定資產(chǎn)投資計劃的認識不夠或是沒有認識，有的只知道“領(lǐng)導(dǎo)指示就是計劃”“領(lǐng)導(dǎo)指示就要開支”，搞一個基建項目以單位領(lǐng)導(dǎo)說了算，按領(lǐng)導(dǎo)意志辦事。 ２．報建方面 （１）沒有工程項目經(jīng)批準的開工報告； （２）沒有按規(guī)定到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)管理部門報建。 二、施工程序、施工隊伍不合規(guī) １．有的施工隊伍無合格的資質(zhì)證書也承擔(dān)項目； ２．合同條款中有按規(guī)定簽訂施工合同，允許帶資承包及其它不合法條文； ３．沒有工程項目開工證，施工隊伍進場開工； ４．工程層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴重，有的簽合同的施工單位并不承擔(dān)施工，而將項目承包給項目經(jīng)理，單位只收取管理費； ５．施工隊伍包工頭自行進行工程結(jié)算、收款，而不是由施工單位進行統(tǒng)一管