【正文】 應(yīng)由政府來提供 16 依據(jù)上述特征，并考慮到我國實(shí)際情況，下面列出常見公共物品，并作初步分類： 圖 104 公共物品及其分類 純公共物品 準(zhǔn)公共物品 國防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)信息、貨幣發(fā)行、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)平衡、傳染病防治、消防服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、意識形態(tài)傳播 基本農(nóng)產(chǎn)品、能 源、交通、通訊、城市公共服務(wù)、教育、廣播、電視、社會(huì)保障、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、企業(yè)信譽(yù)評價(jià)、地質(zhì)勘探 此外，現(xiàn)實(shí)生活中的公共物品也可以大體分為三類：第一類是實(shí)物性的公共物品，比如國防、防洪工程、交通設(shè)施；第二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三類是信息產(chǎn)品。 15 受益的非排他性 （ Nonexcludability） ，是指在技術(shù)上 沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。 消費(fèi)的非競爭性 （ Nonrivalness） ，是指某一個(gè)人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。 效用的不可分割 （ Nondivisibility） ，是指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。 （ 2） 公共物品 iXX? 即對于任何一個(gè)消費(fèi)者來說，他個(gè)人消費(fèi)所支配的公共物品數(shù)量 )( iX 實(shí)際上是該公共物品的總量 （ X） ，這也就是說公共物品在消費(fèi)者之間是不能分割的。 以消費(fèi)模式為標(biāo)準(zhǔn)，公共物品和私人物品的區(qū)別如表 101 所示 ： 表 101 公共物品與私人物品的消費(fèi)模式比較 公共物品 私人物品 相對難以衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量 相對容易衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量 同時(shí)由許多人共同消費(fèi) 一般只能由單個(gè)人消費(fèi) 難以排除不付費(fèi)的人 可以排除不付費(fèi)的消費(fèi)者 不存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi) 存在個(gè)人選擇消費(fèi)與不消費(fèi) 一般沒有個(gè)性化消費(fèi)內(nèi)容 消費(fèi)內(nèi)容大量存在個(gè)性化特征 付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系不密切 付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系密切 可以用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi) 一般不能用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi) 薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動(dòng)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不 會(huì)導(dǎo)致別人對該種物品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。官僚主義與公共物品的供給 公共物品有效供給的條件 判別公共物品的步驟 復(fù)習(xí)思考題 ： 1. 你認(rèn)為公共管理在總體上劃分為公共行政和公共管理兩階段合理與否，為什么？ 2. 你對新公共管理思潮和實(shí)踐模式有何評 價(jià)？ 第十講 公共物品管理 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（ Market fundamentalism）。 7. 重視公共人力資源管理。 5. 放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。 3. 由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。 在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。 在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做 好的事情，而把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化。 政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會(huì)，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后撤，是從 20 世紀(jì)走向 21 世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。 2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會(huì)，政府與市場關(guān)系的新格局。 二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時(shí)代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。 20 世紀(jì) 80 年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)， 90 年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“ 掌舵”而不是“劃槳”上。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。 12 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能 。 1. 為了解決本國的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。 （ 9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。 （ 7）制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲 利最小化。 （ 5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（ Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少干預(yù)下，對該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。 （ 3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。 （三）其它西方國家的實(shí)踐 1. 澳大利亞和新西蘭 新西蘭的新公共管理遵循下列 9 項(xiàng)原則： （ 1）政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無 效能時(shí)才能涉入其活動(dòng)。 （ 3）強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。 （二）美國的新治理 特征： （ 1）強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。（ 7）彈性薪酬。（ 6）由市場來檢測績效目標(biāo)。 （ 4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自 己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。民眾可以市場機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。 新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。 第三節(jié) 新公共管理 “新公共管理” （ New Public Management， NPM）一般是指 20 世紀(jì) 80 年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇 理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近 20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（ OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。 二、公共管理時(shí)期 （ 1980 年至今） 公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。 3. 從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越 來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。 1. 在政治與行政的關(guān)系方面， 20 世紀(jì) 60 年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家激烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和美國人對越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿，行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到越來越多的關(guān)注。 2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。 這一時(shí)期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管 理在整個(gè)國家或社會(huì)的管理中的地位日漸上升。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社 10 會(huì)）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。 對于公 共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn)和方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對公共行政時(shí)期作二級分期。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。 1887 年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來。這時(shí)，企業(yè)與市 場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。 當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“ 內(nèi)部化”了。 科斯用交易費(fèi)用的概念來解釋為什么會(huì)出現(xiàn)企業(yè)。 交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937 年提出的。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制 度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵(lì)；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。 代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙 方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。 9 （三）代理理論和交易費(fèi)用理論 委托 — 代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響是十分巨大的。 尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部 分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。 4. 政府的尋租活動(dòng)。 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。 3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。 （ 2）沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。 2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。 （ 4）選民的“短見效應(yīng)”。 （ 2）即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。 相對于市場決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng) 程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。 為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。 （二）政府失敗論 “政府失敗”（ Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇 學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論的一個(gè)核心論題。 政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易 上存在著 3 個(gè)重要差別。第二，規(guī)則性。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為 把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。布坎南（ James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論 （一）公共選擇理論 公共選擇理論（ Public choice theory ）產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代末，到 60 年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。 所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。 1. 企業(yè)再造理論 。 20世紀(jì) 60－ 70 年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論， （五）新管理主義理論 新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就