【正文】 政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。法治政府的重要內(nèi)容包括行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執(zhí)法體制改革。政府行政管理的主要內(nèi)容就是依法行使公權力，規(guī)范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執(zhí)法體制的改革。具體說，有以下幾個方面的要點。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內(nèi)容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。這些服務性改革，有助于提高服務質(zhì)量和水平，有轉(zhuǎn)變職能的一面，也能提高政府機構(gòu)自身的效率。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調(diào)節(jié)商品的生產(chǎn)、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經(jīng)濟方式指揮干預經(jīng)濟，也不能用行政權力來獲取經(jīng)濟利益。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經(jīng)濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經(jīng)濟學、公共選擇學和交易成本經(jīng)濟學。(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經(jīng)濟損害。三是收費量大，許多企業(yè)不堪重負。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。行政收費和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認為問題較多的政府行為。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。實施行政處罰，不僅應當根據(jù)實體方面的規(guī)定，而且也應當有嚴格的程序規(guī)定。在行政執(zhí)法活動中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監(jiān)管。(2)行政許可的設定權不明確。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來看，主體結(jié)構(gòu)上的問題主要是“政府機構(gòu)設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。主要體現(xiàn)在這樣幾個具體問題上。但是，面對經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。近30年來，我國的行政管理體制經(jīng)過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經(jīng)濟條件下的行政管理體制到適應市場經(jīng)濟的行政管理體制改革方面已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。改革開放近30年來，我國的行政管理體制改革取得了很大的進展，但是，仍然存在不少問題，因此，很有必要深入研究在當前的歷史條件下如何進一步改革我國的行政管理體制，以促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧與進步。我們要從我國當前和未來發(fā)展的全局出發(fā)，把思想統(tǒng)一到中央精神上來，把行動統(tǒng)一到中央部署上來，堅定信心，精心組織，周密部署，狠抓落實，建設人民滿意的政府，更好地推動科學發(fā)展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益，為全面建設小康社會提供體制保障。今年是改革開放30周年，是貫徹落實黨的十七大戰(zhàn)略部署的第一年。必須堅持在黨的領導下，從國情出發(fā)，從經(jīng)濟社會發(fā)展的要求出發(fā)，從人民群眾的愿望出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進，努力做到長遠目標與階段性目標相結(jié)合，全面推進與重點突破相結(jié)合，達到目標與效果的統(tǒng)一。面對時代發(fā)展的新要求和人民群眾的新期待，我們必須抓住當前的有利時機，緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，著力優(yōu)化政府組織機構(gòu)和完善行政運行機制，突出加強依法行政和制度建設，堅定不移地把行政管理體制改革推向前進。只有不斷深化行政管理體制改革，才能構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，更好地貫徹落實科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；才能建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，更好地落實以人為本的執(zhí)政理念，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，促進社會和諧；才能形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，更好地應對新時期新階段面臨的各種挑戰(zhàn)，為深化改革、擴大開放創(chuàng)造良好的環(huán)境。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，有力地保障了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。作為政治體制改革的重要內(nèi)容，行政管理體制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是我國全面改革的重要組成部分，必須隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展不斷推進。在我國改革開放的關鍵時期，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革，是我們黨帶領人民進一步深化改革的重要戰(zhàn)略步驟，體現(xiàn)了我國政治體制改革的根本要求。黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，確立了我國深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則，確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的總體目標和今后5年的重點任務，確立了組織實施這項重大改革的具體要求。重視研究和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強思想政治工作，正確引導輿論，確保改革順利推進。要認真組織實施國務院機構(gòu)改革方案，抓緊制定地方政府機構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革的指導意見和方案，制定和完善國務院部門“三定”規(guī)定，及時修訂相關法律法規(guī)。加強政風建設和廉政建設，嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。完善公務員管理配套制度和措施，建立能進能出、能上能下的用人機制。完善政務公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。依照有關法律的規(guī)定接受司法機關實施的監(jiān)督。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。推行政府績效管理和行政問責制度。健全行政執(zhí)法體制和程序。規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監(jiān)督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究。建立健全機構(gòu)編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加快推進機構(gòu)編制管理的法制化進程。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。確需設立的，要嚴格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設實體性辦事機構(gòu)。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，不再保留的，任務交由職能部門承擔。調(diào)整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系。根據(jù)各層級政府的職責重點，合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設置。加強社會管理和公共服務部門建設，健全管理體制，強化服務功能，保障和改善民生。完善能源資源和環(huán)境管理體制，促進可持續(xù)發(fā)展。合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，做好發(fā)展規(guī)劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成科學權威高效的宏觀調(diào)控體系。四、推進政府機構(gòu)改革按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。中央政府要加強經(jīng)濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。更加注重公共服務，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。嚴格市場監(jiān)管，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領域的監(jiān)管。要全面正確履行政府職能。三、加快政府職能轉(zhuǎn)變深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設人民滿意的政府。深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點；必須堅持與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗的關系；必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央的統(tǒng)一領導下，鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新；必須堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結(jié)合、全面推進與重點突破相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益。深化行政管理體制改革勢在必行。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；政府機構(gòu)設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。經(jīng)過多年努力，政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，社會管理和公共服務得到加強；政府組織機構(gòu)逐步優(yōu)化，公務員隊伍結(jié)構(gòu)明顯改善；科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩(wěn)步推進，行政監(jiān)督進一步強化；廉政建設和反腐敗工作深入開展。一、深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性黨中央、國務院歷來高度重視行政管理體制改革。重視研究和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強思想政治工作，正確引導輿論，確保改革順利推進。要認真組織實施國務院機構(gòu)改革方案，抓緊制定地方政府機構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革的指導意見和方案，制定和完善國務院部門“三定”規(guī)定，及時修訂相關法律法規(guī)。加強政風建設和廉政建設，嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。完善公務員管理配套制度和措施，建立能進能出、能上能下的用人機制。完善政務公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。依照有關法律的規(guī)定接受司法機關實施的監(jiān)督。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。推行政府績效管理和行政問責制度。健全行政執(zhí)法體制和程序。規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監(jiān)督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究。建立健全機構(gòu)編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加快推進機構(gòu)編制管理的法制化進程。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。確需設立的，要嚴格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設實體性辦事機構(gòu)。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，不再保留的，任務交由職能部門承擔。調(diào)整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系。根據(jù)各層級政府的職責重點，合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設置。加強社會管理和公共服務部門建設，健全管理體制，強化服務功能，保障和改善民生。完善能源資源和環(huán)