【正文】 城市管理、市民生活都井然有序；大自然賜予的大伊山和鹽河，展現(xiàn)了“山”的神韻，凸顯了“水”的靈氣，顯現(xiàn)了“綠”的秀美，更把灌云縣城襯托得俊朗而秀麗。當(dāng)時(shí)全縣不僅規(guī)劃建設(shè)混亂，總體框架沒有拉開，而且市政設(shè)施極其薄弱，城區(qū)只有一組不起作用的紅綠燈、兩部電梯、3條半主干道，交通秩序、市場(chǎng)秩序和衛(wèi)生環(huán)境都很差，“臟亂差”幾乎成了灌云縣城的代名詞，客商不滿意，百姓有怨氣。三年來，最可嘆的變化，是縣城面貌的變化。三是效益倍增。二是質(zhì)態(tài)提升。一是總量翻番。到“十五”期末的XX年，僅有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入過千萬元，2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)低于500萬元，還有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到300萬元；人均gdp連續(xù)3年、財(cái)政收入連續(xù)4年、人均財(cái)政收入連續(xù)5年排全省倒數(shù)第一。長(zhǎng)期以來，灌云縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基本處于小步慢跑的狀態(tài)，甚至一度在徘徊之中。特別是去年在困難和挑戰(zhàn)異常嚴(yán)峻的大背景下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繼續(xù)保持高位運(yùn)行，獲得連云港市綜合目標(biāo)考核第一名。但由于受歷史原因和諸多復(fù)雜因素的影響，直到XX年底，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上仍處于全省洼地中的“鍋底”。歷史上，這里是一片鹽堿地，災(zāi)害頻發(fā)，積貧積弱。最近，我們懷著敬佩的心情和濃厚的興趣，到灌云縣進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)“洼地”里奏響跨越奮進(jìn)的新樂章作了深入的剖析和思考。進(jìn)入新世紀(jì)以來，蘇北地區(qū)不少縣(市)出現(xiàn)了“洼地崛起”的可喜現(xiàn)象。如今，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)正在各地如火如荼的展開。結(jié)語盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)有諸多制約發(fā)展的欠發(fā)達(dá)因素存在，但其村莊規(guī)劃卻不應(yīng)是“欠發(fā)達(dá)”的。(3)休閑綠化帶：濱水綠化帶，以地方性民俗民風(fēng)為主要文脈，沿江設(shè)置部分休憩的小品設(shè)施，利用綠化營(yíng)造不同氛圍的空間環(huán)境，形成豐富的、多層次的外部空間環(huán)境。三大景觀元素：(1)休閑空間：為了使城鎮(zhèn)空間更為通透和具有現(xiàn)代感，規(guī)劃將在重要地段設(shè)置各具特色的廣場(chǎng)，一是使村莊空間富有變化；二是為村莊增加 “客廳”，它是表現(xiàn)村莊形象的重要窗口。有山之處，建筑布局依山就勢(shì)，相得益彰。兩大特色：緊緊抓住山、水、村相依的特色，使山青水秀成為村莊最突出的兩大特色。規(guī)劃在保持現(xiàn)有格局和風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，力求將山、水、綠地、村莊各項(xiàng)用地融為一體，注意地方特色的挖掘，將當(dāng)?shù)孛窬游幕奶厣谌氪迩f建設(shè)之中，使山區(qū)村莊環(huán)境和景觀建設(shè)的特色得到更充分的體現(xiàn)，營(yíng)造出“山中有村、村內(nèi)有水，水繞村行”的自然村莊特色形象。 村莊特色規(guī)劃村莊特色是吸引外來投資及外部消費(fèi)對(duì)象的重要因素。(2)“一帶”：即一條濱江綠化帶。同時(shí)，規(guī)劃的主要內(nèi)容，重點(diǎn)也需圍繞這五個(gè)“一”來展開，包括：(1)合理布局村莊發(fā)展用地，明確未來發(fā)展方向；(2)理順村內(nèi)道路交通，處理好內(nèi)外交通的聯(lián)系；(3)改造村莊生活環(huán)境，包括衛(wèi)生、生活、生產(chǎn)、旅游接待環(huán)境；(4)營(yíng)造特色村莊景觀，包括建筑風(fēng)貌的統(tǒng)一，突出明格村的自然景觀特色；(5)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括給排水、電力電信、污水處理等；(6)建立新的管理體制，為將來作為旅游餐飲接待區(qū)的建設(shè)打下組織基礎(chǔ)。(4)一個(gè)窗口：即能夠反映明格村自然生態(tài)及豐富資源的窗口，通過一個(gè)重新整合的村落風(fēng)貌，來表達(dá)這個(gè)窗口的形象。(2)一個(gè)中心任務(wù)：即經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抓住以農(nóng)業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，帶動(dòng)農(nóng)家樂的餐飲接待業(yè)。對(duì)于幾百人的一個(gè)村子，無論如何難以聚集多大力量做出多個(gè)驚天動(dòng)地的大事來，因此村莊規(guī)劃的內(nèi)容與其遍地開花，不如集中力量研究好主要問題，抓住主要矛盾（經(jīng)濟(jì)滯后），辦好一件事，謀劃一個(gè)發(fā)展思路，解決好一個(gè)問題……。 規(guī)劃內(nèi)容與思路針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)所面臨的問題并結(jié)合明格村實(shí)際，筆者認(rèn)為其村莊規(guī)劃在滿足基本的規(guī)范要求的基礎(chǔ)之上，尤其應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)、抓住中心，避免“面面俱到”而“面面不到”。(5)環(huán)境衛(wèi)生：生活垃圾缺乏管理，閑置空地內(nèi)和排水明溝垃圾較多；居民家庭多露天或簡(jiǎn)易廁所，衛(wèi)生條件差。(3)公共設(shè)施：小學(xué)規(guī)模太小，教學(xué)設(shè)施不完善；無幼兒園、醫(yī)療所等設(shè)施；村內(nèi)商業(yè)點(diǎn)店鋪店面凌亂，無良好的商業(yè)環(huán)境和商業(yè)氣息。欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊規(guī)劃的要點(diǎn)（以明格村為例） 明格村現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要分析(1)道路系統(tǒng)：現(xiàn)有的道路網(wǎng)系統(tǒng)尚未完善，各級(jí)道路普遍偏窄；村內(nèi)小巷狹窄彎曲，消防車無法進(jìn)入；除過境路外，村內(nèi)其他道路均為質(zhì)量較差的水泥路；道路附屬設(shè)施不夠齊全。 少數(shù)民族聚居欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊很多是少數(shù)民族的聚居地，西南諸省尤其突出。村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)不能跟城鎮(zhèn)相比，如果得不到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)很難籌措，編制經(jīng)費(fèi)短缺使得村莊規(guī)劃流于應(yīng)付。 規(guī)劃重視不夠，經(jīng)費(fèi)不足由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在市域、縣域甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域范圍內(nèi)所處的地位常常是“微不足道”的，因此上級(jí)主管部門（一般是所在縣的城市建設(shè)或規(guī)劃管理部門）對(duì)于其規(guī)劃也較城市和中心鎮(zhèn)的規(guī)劃重視不足，直接導(dǎo)致上級(jí)經(jīng)費(fèi)投入不足甚至沒有規(guī)劃費(fèi)用的投入。因此在欠發(fā)達(dá)地區(qū)編制村莊規(guī)劃，更應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃編制的過程。 法治觀念、管理觀念滯后經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村民由于長(zhǎng)期為生計(jì)奔波，忙于最基本的生存和生活，其經(jīng)濟(jì)形式具有自然經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)生產(chǎn)的特征，長(zhǎng)期脫離社會(huì)化生產(chǎn)分工和協(xié)作，導(dǎo)致其觀念的落后、封閉，尤其是法治觀念的缺失和村莊管理層管理理念跟不上時(shí)代發(fā)展的形勢(shì)。 社會(huì)及市政基礎(chǔ)設(shè)施落后相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際的發(fā)展水平有限，其自身沒有經(jīng)濟(jì)能力改善社會(huì)和市政基礎(chǔ)設(shè)施；外來資本又沒有動(dòng)力對(duì)該地區(qū)進(jìn)行投入。如明格村的總?cè)丝谥挥胁坏?00人，青壯年勞力則更少，連組成一個(gè)稍大型的工廠所需的人力資源都不足。 人口數(shù)量少、素質(zhì)低由于發(fā)展的滯后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的增長(zhǎng)動(dòng)力主要依靠其自然增長(zhǎng)。這種區(qū)位條件也限制了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之無法受到中心城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用，無法享受到中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的機(jī)遇，長(zhǎng)期以來只能夠依靠自身的力量相對(duì)封閉、內(nèi)向的進(jìn)行緩慢發(fā)展。只有林地較多，面積2050畝，%，但由于國(guó)家的山林保護(hù)政策，林木的經(jīng)濟(jì)效益往往無法發(fā)揮。由于山地多、平地少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；交通不便，無其他產(chǎn)業(yè)支撐，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不發(fā)達(dá)。而較大的平原或壩區(qū)往往是比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)和村莊所占據(jù)，并且這種情況在西部欠發(fā)達(dá)省份（如云南、貴州）尤為典型。 村莊規(guī)劃所涉及的一般性問題已有的研究表明，村莊規(guī)劃在內(nèi)容上所涉及的問題主要集中在人口與用地的合理計(jì)算問題、村莊的規(guī)劃布局問題、村莊的道路交通問題、村莊公建設(shè)施的配置問題和村莊歷史文化和地方特色的保護(hù)問題等方面，這些問題在《村莊規(guī)劃若干問題探討》[2]中有過深入探討，此處不再贅述。并且在實(shí)際的操作層面，常常將后兩個(gè)層面的規(guī)劃合并編制，統(tǒng)稱為“村莊規(guī)劃”。 村莊建設(shè)發(fā)展的一般性問題由于歷史原因，我國(guó)以往的村莊規(guī)劃所遇到的村莊建設(shè)發(fā)展的主要問題概括起來集中表現(xiàn)為：土地浪費(fèi)嚴(yán)重、資源利用差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、投資環(huán)境差、難以培育工商業(yè)文明、生產(chǎn)要素市場(chǎng)難以建立、環(huán)境污染難以治理和村莊自身特色缺失等八個(gè)方面[1]。(2)村莊類型多樣化我國(guó)幅員遼闊，民族眾多，各地自然生存環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、歷史文化背景差異巨大，造成各地村莊在結(jié)構(gòu)布局形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能、民俗民風(fēng)、生產(chǎn)特點(diǎn)乃至建筑風(fēng)格等多方面呈現(xiàn)多樣化的格局。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域范圍內(nèi)，有許多規(guī)模大小不等的村莊和集鎮(zhèn)，形式上是分散的個(gè)體，實(shí)質(zhì)上是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。按照這兩個(gè)文件的指導(dǎo)，村莊規(guī)劃一般應(yīng)參照村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行編制；而實(shí)際的操作過程中，各地也通常是按照村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制的。本文以云南省羅平縣明格村為例來分析我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的發(fā)展特征及其規(guī)劃要點(diǎn)。但由于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律的研究和認(rèn)識(shí)不夠，使村莊的發(fā)展普遍缺乏整體性和發(fā)展的后勁；因此，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊發(fā)展的特征及規(guī)劃布局的研究無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。它有別于城鎮(zhèn)，具有獨(dú)特的發(fā)展特征，其規(guī)劃也有特殊性。要求每位法官必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)接受人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及人民群眾的民主監(jiān)督，要制定既能嚴(yán)肅查處法官違法違紀(jì)行為，又能充分保障法官申訴、控告權(quán)利的機(jī)制和程序，切實(shí)維護(hù)法官的合法權(quán)益。退出機(jī)制就是對(duì)不合格或違法違紀(jì)不宜再擔(dān)任法官的人員，應(yīng)當(dāng)疏通出口將其分流出去，以保證整個(gè)法官隊(duì)伍的素質(zhì)水準(zhǔn)和純潔性。該機(jī)制分為法官職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和法官退出機(jī)制。建立法官教育培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，定期、定時(shí)對(duì)每位法官進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法官每年開展研討辯論和外出調(diào)研等活動(dòng)，切實(shí)提高法官的綜合素質(zhì)。要為每位法官辦理職業(yè)安全綜合保險(xiǎn)，增強(qiáng)法官抗御職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，切實(shí)保障其職業(yè)安全。提高法官基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)，一般為公務(wù)員3至5倍，然后，再實(shí)行法官等級(jí)津貼，對(duì)精英法官增加特殊津貼。中基層法院法官的任命應(yīng)當(dāng)提級(jí)，并且法官一經(jīng)任命錄用，除正常工作變動(dòng)外，非因法定事由、經(jīng)法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩(wěn)定性，增強(qiáng)法官職業(yè)的神圣和尊貴。第一，建立法官職業(yè)權(quán)力保障機(jī)制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯(cuò)誤而受到責(zé)任追究，消除法官的后顧之憂。（二）建立健全法院人才保障機(jī)制。在英國(guó)，凡任命法官者，均會(huì)由女王授予爵士稱號(hào)，以顯示法官的身份地位，在我國(guó)，可以類似規(guī)定凡被任命法官者，可以享受某種社會(huì)榮譽(yù)或某項(xiàng)高規(guī)格的政治待遇，以隆法官社會(huì)地位。當(dāng)然，我們提出的法院司法獨(dú)立并不是要法院脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)相互制衡，而是要法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵守權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，排除來自行政機(jī)關(guān)和其他單位及個(gè)人的干涉，以確保司法權(quán)威，樹立法院威信。我們將從以下四個(gè)方面提出一些對(duì)策：（一）落實(shí)人民法院憲政地位，切實(shí)提高法官社會(huì)地位，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮斗的目標(biāo)。作為普通社會(huì)成員的法官，其行為必然會(huì)受到來自社會(huì)諸多方面的影響。前者決定了法官的社會(huì)組織本質(zhì)，后者決定了法官的個(gè)性自然本質(zhì)。9個(gè)縣、區(qū)基層法院共對(duì)87來，導(dǎo)致人才流失。法院人才流失為何會(huì)如此嚴(yán)重（這里主要是流失量與新增量相比較而言）？為了查明其原因，我們動(dòng)用了集體智慧，主要通過對(duì)三十五歲以下青年法官進(jìn)行了問卷式調(diào)查來了解。因此，即使是《法官法》修改之后，法院人才隊(duì)伍仍未有明顯提高，高素質(zhì)法官人才準(zhǔn)入得到控制，其他低素質(zhì)人才大量涌入，這種怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，與法院人才準(zhǔn)入機(jī)制的缺陷有著莫大的關(guān)系。其中1999年新增23人，沒有新增法官；2000年新增12人，其中新增法官1人；2001年新增13人，其中新增法官2人；2002年新增6人，其中新增法官4人；2003年新增10人，其中新增法官1人。（二）法院新增人員統(tǒng)計(jì)與分析。最后，我們從流失率方面看：9個(gè)基層法院現(xiàn)有在崗人員共計(jì)728人，其中法官397人，全日制法律本科成員23人，由此，我們可以得出法院人才流失率為7%，其中法官人才流失率為11%，其他人員流失率為4%，而全日制法律本科人員流失率高達(dá)28%。在5個(gè)年份中，以1999年、2000年、2003年流失幅度較大，其中1999年與2003年法官流失人數(shù)均超過10人。在以上6個(gè)方面中，法院人才流失的主要方向依序?yàn)辄h政機(jī)關(guān)、沿海地區(qū)及考取研究生。通過上述數(shù)字顯示，我們可以得出：法院的人才流失，主要是高素質(zhì)法官隊(duì)伍的流失。首先，我們對(duì)9個(gè)基層法院上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，1999年至2003年共5年時(shí)間，法院共流失人員55人（不含離、病、退休及辭退人員），其中具有法官資格者42人，其他人員13人。二、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失現(xiàn)狀及思考（一）人才流失情況統(tǒng)計(jì)與分析。三是4月下旬，課題組將各基層法院上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面匯總，爾后，又深入到人才流失現(xiàn)象較為典型、極具代表性的一個(gè)基層法院進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研。二是在全市范圍內(nèi)開展大規(guī)模的調(diào)查研究。課題組由中院黨組成員、政治部主任＃＃＃任組長(zhǎng)，研究室主任◆◆◆為副組長(zhǎng)，并在一基層法院挑選一名調(diào)研專干為成員。首先，成立專門課題調(diào)查小組，進(jìn)行專門調(diào)研；其次，動(dòng)員全市9縣3區(qū)共12個(gè)基層法院初步進(jìn)行摸底調(diào)查，以便全面掌握全市法院人才流失情況及隊(duì)伍現(xiàn)狀的第一手資料；最后，進(jìn)行深入調(diào)查了解，找出法院人才流失的主要方向和原因，并通過仔細(xì)分析隊(duì)伍的現(xiàn)狀，研究出一些對(duì)策，最終形成了此調(diào)查報(bào)告。為了確保法院改革和發(fā)展進(jìn)一步順利進(jìn)行，中院組成了專門課題組，對(duì)全市法院人才流失情況及隊(duì)伍現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)調(diào)查和分析，并在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)流失原因和隊(duì)伍現(xiàn)狀提出一些防治措施和建議。今年，最高人民法院將內(nèi)地法院人才流失問題作為重點(diǎn)調(diào)研課題之一。要求每位法官必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)接受人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及人民群眾的民主監(jiān)督，要制定既能嚴(yán)肅查處法官違法違紀(jì)行為，又能充分保障法官申訴、控告權(quán)利的機(jī)制和程序，切實(shí)維～官的合法權(quán)益。退出機(jī)制就是對(duì)不合格或違法違紀(jì)不宜再擔(dān)任法官的人員，應(yīng)當(dāng)疏通出口將其分流出去，以保證整個(gè)法官隊(duì)伍的素質(zhì)水準(zhǔn)和純潔性。該機(jī)制分為法官職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和法官退出機(jī)制。建立法官教育培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，定期、定時(shí)對(duì)每位法官進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法官每年開展研討辯論和外出調(diào)研等活動(dòng)，切實(shí)提高法官的綜合素質(zhì)。要為每位法官辦理職業(yè)安全綜合保險(xiǎn)，增強(qiáng)法官抗御職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，切實(shí)保障其職業(yè)安全。提高法官基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)，一般為公務(wù)員3至5倍，然后，再實(shí)行法官等級(jí)津貼，對(duì)精英法官增加特殊津貼。中基層法院法官的任命應(yīng)當(dāng)提級(jí)，并且法官一經(jīng)任命錄用，除正常工作變動(dòng)外，非因法定事由、經(jīng)法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩(wěn)定性，增強(qiáng)法官職業(yè)的神圣和尊貴。第一，建立法官職業(yè)權(quán)力保障機(jī)制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯(cuò)誤而受到責(zé)任追究，消除法官的后顧之憂。(二)建立健全法院人才保障機(jī)制。在英國(guó)，凡任命法官者，均會(huì)由女王授予爵士稱號(hào)，以顯示法官的身份地位，在我國(guó)，可以類似規(guī)定凡被任命法官者，可以享受某種社會(huì)榮譽(yù)或某項(xiàng)高規(guī)格的政治待遇，以隆法官社會(huì)地位。當(dāng)然，我們提出的法院司法獨(dú)立并不是要法院脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)相互制衡，而是要法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵守權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，排除來自行政機(jī)關(guān)和其他單位及個(gè)人的干涉，以確保司法權(quán)威，樹立法院威信。我們將從以下四個(gè)方面提出一些對(duì)策：(一)落實(shí)人民法院憲政地位，切實(shí)提高法官社會(huì)地位，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮斗的目標(biāo)。作為普通社會(huì)成員的法官，其行為必然會(huì)受到來自社會(huì)諸多方面的影響。前者決定了法官的社會(huì)組織本質(zhì)，后者決定了法官的個(gè)性