【正文】 保障房配套設(shè)施建設(shè)，有效提高入住率。一方面，前五年保障性安居工程實施主要集中在房屋建設(shè)，中省資金補助也是以房屋建設(shè)為主，近兩年中省資金安排著力加強配套設(shè)施建設(shè)，建設(shè)次序或多或少客觀上造成保障房配套設(shè)施相對滯后。但目前保障房的入住率仍然偏低，截至去年底全省竣工的保障房中有近10 萬套未及時分配入住。幾年來，我省保障性安居工程建設(shè)規(guī)模、資金投入等指標一直位居全國前列，2008 年—2013年累計開工各類保障性安居工程項目 萬套(戶)，已竣工 萬套(套)。一、我省保障性安居工程建設(shè)成效顯著2007 年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，正式拉開了保障房建設(shè)的序幕，之后陸續(xù)啟動了公共租賃住房和林業(yè)、中央下放煤礦、國有工礦棚戶區(qū)改造，保障性安居工程建設(shè)進入全面展開、加速推進的新時期。省發(fā)展改革委主任 方瑋峰全面實施大規(guī)模的保障性安居工程建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策。今后，主要加強兩個方面的工作: 第一，堅持保障房與新型城鎮(zhèn)化、重點鎮(zhèn)以及移民搬遷相互融合，同步推進。共有產(chǎn)權(quán)制度型保障房也在有些地區(qū)開始了探索。金融工具主要針對中高收入群體，幫助其實現(xiàn)首次置業(yè)。補貼型的優(yōu)點是有利于初期解決住房困難問題、政府投入壓力較小、充分利用社會房源，有利于各階層人群混合居住；缺點是不能根本解決住房困難問題；發(fā)放補貼不一定用于解決住房困難。租賃型的優(yōu)點是可較快實質(zhì)性解決住房困難、充分實現(xiàn)政府兜底的目標、有利于解決流動人員的住房困難問題，缺點是政府資金壓力大、日常管理易陷入過去直管公房模式、容易陷入福利陷阱，形成新的“貧民窟”。美國的金融工具型政策優(yōu)點是政府財政負擔小，難點是金融風(fēng)險的控制。目前德國的國內(nèi)住房中住房合作社開發(fā)的房屋占 22%，早期大企業(yè)開發(fā)的占 3%，機構(gòu)投資商開發(fā)的房屋占 8%，私人房東自住及出租的房屋占 66%。德國:鼓勵合作型建房歷史上東西德分裂，使德國在公共保障領(lǐng)域保留了一定的“社會主義”傳統(tǒng)，政府在住房保障問題上干預(yù)較多，提倡合作主義，使得德國在住房制度上體現(xiàn)出一定的“社會主義經(jīng)濟”特色。目前新加坡大約有 87%的人居住在政府的組屋之中。不同于日本式的救濟建房目標，新加坡的住房保障針對的是占社會絕大部分中低收入群體，僅將高收入人群劃分到商品化住房市場中。政策對保障房政策目標就是解決城市中最需要住房的人群，用最小限度的投資去滿足社會中低階層的住房需求。日本:以福利救濟為目標日本地狹人稠，住房矛盾突出，因此政府一開始就全權(quán)介入了保障性住房的建設(shè)，由住房公團和住房金融公庫分別負責(zé)房屋建造和資金運轉(zhuǎn)。英國由住房協(xié)會修建住房，以低于同類商品房 30%價格，向符合條件的居民出售，居民可購買全產(chǎn)權(quán)、也可購買 50%產(chǎn)權(quán)。為了實現(xiàn)這個目標，美國通過其發(fā)達的金融體系幫助低收入人群獲得低價的貸款，以滿足他們的居住需求，美國的公共住房量在全國的住房存量中所占比例不足 2%。為解決低收入人群住房問題，不同國家采取了不同的政策，對我國和我省保障房建設(shè)具有借鑒意義。省政府副秘書長 張光進保障人民的基本住房權(quán)利，是各國政府的責(zé)任，也是促進社會公平正義、保證人民群眾共享人類發(fā)展成果的必然要求。三是保障房建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。二是保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。隨著城市人口的不斷聚集，拓展新區(qū)建設(shè)是重要步驟。鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)和民間資本參與保障性安居工程建設(shè)運營。中省補貼或省級補貼可根據(jù)人均地方財政收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入、建設(shè)成本三項指標劃分檔次，采取不同補貼標準，適當向建筑成本較高、地方財政困難的地區(qū)傾斜。二是財政補貼適當傾斜。(三)積極探索，多渠道籌集建設(shè)資金一是繼續(xù)堅持“靜態(tài)資金閉合、動態(tài)資金平衡”原則。通過市場招標形式，在社會上選聘物業(yè)服務(wù)專業(yè)企業(yè)。三是積極推行物業(yè)管理社會化。二是推行綠色建筑。幸福家園”。探索創(chuàng)新在購置型保障房中實施共有產(chǎn)權(quán)制度。按照“維護資產(chǎn)完整、確保使用安全、充分發(fā)揮效益”的原則，加強保障房資產(chǎn)管理。結(jié)合我省近年來工作實踐，努力克服保障房“區(qū)分太細”出現(xiàn)的諸多弊端，將廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、發(fā)放租賃補貼簡化為實體性保障房類(租賃類、產(chǎn)權(quán)類)和貨幣補貼類等兩大類，并軌管理，梯度保障。五是棚戶區(qū)改造拆遷壓力增大，存在拆遷進度慢，拆遷對象訴求過高等問題。三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套不完善影響入住率。一是長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使流動人口規(guī)模日益加大，流動人口的中低收入家庭比重較高，住房保障任務(wù)更為艱巨。(三)問題和挑戰(zhàn)。其中:20082010 年 億元、2011 年 億元、2012 年 億元、2013 年 億元。三是 2011年2013 年連續(xù)三年各項指標位居全國前三位。2012 年全省城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到 。(二)主要收獲。堅持“誰所有，誰管理”的原則，采用業(yè)主自主管理和招聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理兩種方式為保障房建成后的管理提供保證。管理模塊就是以制度化、科學(xué)化為目標，讓保障性住房建成后的精細化管理落到實處，長久推進保障房建設(shè)。管理模塊。每 2 年調(diào)整一次收入線和住房水平線，更新保障對象數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫中尚未分配住房的家庭依據(jù)遞補原則進入輪候。為確保分配公平公正這一“生命線”，分配模塊確定了保障性住房的輪候、搖號、公示、動態(tài)調(diào)整等一系列制度，以來保證公平分配。使得保障房質(zhì)量在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)都有一套完整的程序監(jiān)督管理。質(zhì)量模塊的建立就是要使保障房質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)化、程序化，有章可循。資金模塊建立，就是用科學(xué)化、規(guī)范化模式，準確測算出保障房建設(shè)管理所需資金規(guī)模，來源渠道，最終實現(xiàn)保障房建設(shè)的資金靜態(tài)閉合、動態(tài)平衡。同時，廣大住房困難群體又期望早日實現(xiàn)住房夢想。保障房建設(shè)是一項需要國家投入的公益性民生工程。土地模塊通過測算每年完成目標任務(wù)所需要的土地指標，按照區(qū)域、容積率和保障性住房類型科學(xué)配置，采取挖掘存量土地，加大閑置土地清理力度等措施，建立了一系列標準程序，指導(dǎo)市縣做好保障性住房土地供應(yīng)，同時對用地進行全程監(jiān)管。土地是建房的前提條件。經(jīng)過總結(jié)基層經(jīng)驗，認真分析研究后的政策模塊對保障性住房、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造三大保障性安居工程的對象、原則、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、套型面積、土地供應(yīng)、資金補助、稅費減免、目標任務(wù)等從政策方面給予了明晰和界定，設(shè)計成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策，干部掌握政策，基層理解政策，對保障性住房從開工建設(shè)到后期管理都起到了一個積極的引導(dǎo)作用。政策模塊。(一)保障房建設(shè)六大模塊。近年來，各項主要建設(shè)指標處于全國前列。經(jīng)過不斷調(diào)整，目前已形成了具有中國特色的保障性安居工程體系，即以保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)(城中村)改造、農(nóng)村危房改造為主要內(nèi)容，并輔助發(fā)放租賃補貼的制度框架。我國住房保障體系經(jīng)歷了三個主要階段:一是計劃經(jīng)濟時代政府大包大攬的“福利分房”階段；二是過分依賴市場，政府保障功能弱化階段。土地、稅收等政策在住房保障建設(shè)中要發(fā)揮應(yīng)有作用。在政府積極為中低收入家庭提供住房的同時，銀行等金融機構(gòu)及房地產(chǎn)企業(yè)的大力參與發(fā)揮著重要作用。三是住房保障需要全社會的共同參與。國家的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定住房保障體系設(shè)計的重要因素。二是住房保障政策要適時動態(tài)調(diào)整。政府既要保障住房市場的有效運行，更要在解決低收入居民住房需要方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。不同模式，各有利弊。住房保障是世界各國在經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的普遍問題。加快保障性住房建設(shè)，有助于優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于住房市場主體理性決策，進而促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。第三，是優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。目前，我國已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困難群體以及被拆遷居民都給住房保障帶來巨大壓力，低收入家庭支付能力與市場房價之間還有較大差距。要盡快解決中低收入家庭住房困難問題，必須突出保障性住房的主導(dǎo)作用，使政策調(diào)控與市場機制相互補充、共同發(fā)揮作用，以滿足特定群體的基本住房需求，促進社會和諧穩(wěn)定。住房是重要的民生問題，加快建設(shè)保障性住房，完善多層次住房保障制度，滿足中低收入家庭住房需求，對于改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。二、重要意義現(xiàn)階段，加快保障性安居工程建設(shè)具有很強的現(xiàn)實意義。規(guī)模之大，前所未有。四是規(guī)模大、覆蓋面廣。保障性住房具有維護社會公平、調(diào)節(jié)收入分配、促進社會和諧穩(wěn)定的重要功能，具有明顯的社會屬性，是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。其他社會保障都是以貨幣形式為主的，而住房保障則由政府以實物(住房)的形式向中低收入階層提供保障，同時輔以發(fā)放住房補貼。國家從土地等資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、住房保障對象較多的國情實際出發(fā)，重點面向中低收入群體提供小戶型、功能齊全、質(zhì)量可靠的住房，保障群眾的基本住房需求，實行政策“托底”。第三類是農(nóng)村危房改造。第二類是棚戶區(qū)(舊城)改造。(二)主要分類我國目前實施的保障性安居工程主要有三類: 第一類是保障性住房。一、基本概念(一)定義保障性住房是為解決中低收入階層居民居住問題，由政府直接投資建造并向中低收入家庭提供，或以一定方式向社會房屋建設(shè)機構(gòu)提供支持，由建房機構(gòu)建設(shè)并以低于市場平均水平的價格向中低收入家庭出售或出租的住房。四是促進了經(jīng)濟發(fā)展。三是推進了城市建設(shè)。二是增加了群眾財產(chǎn)性收益。通過實施改造，改善了棚戶區(qū)群眾居住條件，降低了房地產(chǎn)市場剛性需求。棚戶區(qū)改造項目采取就地安置與集中安置(異地)相結(jié)合方式，由市政府分別從儲備土地和改造項目騰遷土地中拿出大規(guī)模用地，在開始實施搬遷時就集中建設(shè)安置樓，打破行政界限，跨區(qū)進行安置，確保群眾 30 個月內(nèi)回遷，真正做到安置先行。同時，市棚改辦全面掌握資金流轉(zhuǎn)和使用情況，嚴格控制改造成本，并通過加快資產(chǎn)處置等方式增加資金儲備數(shù)額，以確保增大資金存量，節(jié)約改造資金。封閉運營，即政府進行“接力式”內(nèi)部資金管理。同時，市財政每年拿出 8000 萬元專項資金用于項目補助。以市土地儲備中心名下的城改公司作為融資平臺，把儲備土地作為抵押，向國家開發(fā)銀行申請 100 億元貸款作為改造資金。2012 年，李克強同志批示:“這一做法值得學(xué)習(xí)和借鑒”。到 2014年 3 月底，西安市棚戶區(qū)改造已完成 51 個棚戶區(qū) 萬平方米的拆除工作，涉及人口 萬戶、 萬人；安置房建設(shè)開工面積 萬平方米，竣工面積 萬平方米；已有 32 個棚戶區(qū)完成安置回遷工作，涉及 萬戶、 萬人。幸福家園”；四是保障房的資產(chǎn)管理；五是充分利用社會資本參與；六是以住宅產(chǎn)業(yè)化推動保障房綠色建筑；七是全面推行物業(yè)管理社會化。20132017 年再改造棚戶區(qū) 55 萬戶以上。建立健全基本住房保障制度，逐步滿足城鎮(zhèn)居民基本住房需求，實現(xiàn)住有所居。(八)我省保障性住房的目標以及工作探索。(七)當前保障性安居工程建設(shè)存在的主要問題。租售并舉類，以甘肅、貴州等省將廉租房、公共租賃住房部分產(chǎn)權(quán)出售給保障對象，緩解財政資金不足的壓力。近年來，兄弟省份結(jié)合自身實際，積極創(chuàng)新，在保障性住房建設(shè)管理等方面，形成了不少好的經(jīng)驗和做法。一是共有產(chǎn)權(quán)住房的性質(zhì)界定及其法律屬性的解釋和表現(xiàn)形式；二是共有產(chǎn)權(quán)住房土地出讓有關(guān)規(guī)定；三是政府在共有產(chǎn)權(quán)住房開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域提供的支持；四是共有產(chǎn)權(quán)住房再上市的方式。二是各級政府要增加財政投入，提高建設(shè)質(zhì)量，保證公平分配，完善準入退出機制，年內(nèi)基本建成保障房 480 萬套。一是完善住房機制。今年 4 月 2 日李克強總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，研究確定了棚戶區(qū)改造資金保障機制。三是關(guān)于退出機制的問題。將符合條件的城鎮(zhèn)家庭和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入保障范圍，把棚戶區(qū)改造納入住房保障政策支持范圍。(二)國家城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見稿)政策要點。完善租賃補貼制度，推進廉租住房、公共租賃住房并軌運行。一是在住房供應(yīng)體系上，提出加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求；二是對城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并舉，以租為主提供保障性安居工程住房。2012 年，李克強同志對西安市棚改做法批示:“這一做法值得學(xué)習(xí)和借鑒”。編制了 20132017 年全省棚戶區(qū)改造規(guī)劃，建立項目庫，省政府出臺加快棚戶區(qū)改造的政策措施。推行廉租房和公租房并軌運行，并采取“統(tǒng)籌房源、租補分離、梯度保障、市場定價”的管理模式。三是把保障房建設(shè)和小城鎮(zhèn)及移民搬遷結(jié)合起來。一是保障性住房與城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)相結(jié)合。簽訂目標責(zé)任書，采取“月排名、季點評、年終考核”工作機制，保障房質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。(五)創(chuàng)新考核、巡查、質(zhì)量監(jiān)管機制。省、市、縣成立了保障性住房管理中心，專門負責(zé)項目管理和資產(chǎn)管理等工作。輪候名單在市級以上主要媒體進行了公示，讓保障對象心中有數(shù)、地方政府按需建設(shè)、社會各界參與監(jiān)督。(三)一次性確定五年輪候。出資 70 億元，成立了陜西保障房公司，這一做法屬全國首創(chuàng)。省財政三年累計安排資金達 7477 億元，是全國省級補助標準最高的省份之一。(一)發(fā)揮政府責(zé)任的最大化。累計爭取中央資金 億元，其中 2013年僅基礎(chǔ)設(shè)施配套資金就爭取 億元。編制了《陜西省保障性住房建設(shè)六大模塊》；出版發(fā)行了《城鎮(zhèn)住房保障理論與實踐》一書。其中，保障性住房包括:廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房；棚戶區(qū)改造包括:城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)、林區(qū)(林場)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)棚戶區(qū)。再借鑒國外成功經(jīng)驗逐步發(fā)展成為構(gòu)建以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次住房需求，形成了租售并舉、發(fā)放租賃補貼為輔的保障性安居工程體系。要根據(jù)自身的經(jīng)濟社會階段和條件，制定相適應(yīng)的住房保障制度；三是住房保障需要全社會共同參與，構(gòu)建復(fù)合型住房保障體系不一定采用一個模式，可多種模式并舉；四是住房保障制度不是一成不變的，應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展階段，不斷調(diào)整、更新，使其可持續(xù)發(fā)展。(三)對我國住房保障的啟示。補貼型有利于初期解決住房困難問題；政府投入壓力較??；充分利用社會房源，有利于各階層人群混合居住。產(chǎn)權(quán)型利是符合國人置業(yè)觀念；有利于激勵積極向上的生活動力；有利于引進社會資金。租賃型利是可較快實質(zhì)性解決住房困難；充分實現(xiàn)政府兜底的目標；有利于解決流動人員的住房困難問題。為解決住房保障這個世界難題，世界各個國家主要有以下三種