【正文】 對現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。做好這項工作，最根本的是取決于人。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。各縣區(qū)也明確了常委會備案審查工作機構(gòu)，并積極開展工作。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。具體審查機構(gòu)認為制定機關(guān)提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。③撤銷或廢止。②溝通糾錯。由接收登記機構(gòu)對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。（四）備案審查結(jié)果處理具體審查結(jié)束后，可以分三個環(huán)節(jié)對審查意見進行處理。由具體審查機構(gòu)對審查情況進行整理，認為規(guī)范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構(gòu)的，由接收登記機構(gòu)匯總后報常委會主任會議研究。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機關(guān)說明情況，也可以根據(jù)需要邀請有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。具體審查機構(gòu)收到送達的規(guī)范性文件后，應(yīng)當及時進行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。對提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機構(gòu)應(yīng)當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應(yīng)當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。③提出辦理建議。②審查要求或建議的審核。①審查要求或建議的接收。（三）規(guī)范性文件的審查根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。④存檔。③分送。②登記。①接收。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應(yīng)當在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應(yīng)當同時報送論證報告、聽證報告等。應(yīng)當包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議等。應(yīng)當包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議應(yīng)當同時報送相關(guān)報告。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機關(guān)認為需要進行備案的，應(yīng)當報送文件原件及相關(guān)附件。應(yīng)為規(guī)范性文件報備機關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報告中應(yīng)當寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機關(guān)通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內(nèi)容。報送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當包括以下內(nèi)容。這些都是屬于不適當、應(yīng)當予以撤銷的情形。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關(guān)的宗旨。有其他不適當?shù)那樾?，?yīng)當予以撤銷的。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機關(guān)、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。而且，有些法定權(quán)力，行使機關(guān)也不得向其他機關(guān)授權(quán)。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級機關(guān)不得行使。（二）適當性審查監(jiān)督法對于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規(guī)定，并規(guī)定對這些不適當?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當內(nèi)容，有關(guān)人大常委會可以予以撤銷。對合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。對于黨政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經(jīng)市委同意后進行備案審查。但在實際工作中，經(jīng)常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。二、備案審查的范圍根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報全國人大常委會備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。對人民群眾來說也是保障合法權(quán)益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過這一途徑來主張和維護權(quán)利。由地方人大常委會對規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進行審查，其實質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來為人民 謀利益。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關(guān)備案，由接受備案的機關(guān)進行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對其監(jiān)督審查的活動。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。第十二條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府法制工作機構(gòu)對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當自備案登記之日起60日內(nèi)審查完畢”。（五）現(xiàn)有規(guī)范性文件備案審查制度本身存在缺陷規(guī)范性文件備案審查實際是一種事后審查制度，屬于事后監(jiān)督范疇。依據(jù)山東省法制辦《關(guān)于加強規(guī)范性文件備案審查示范單位工作的指導(dǎo)意見》，市縣政府及其部門每隔兩年進行一次規(guī)范性文件清理工作，對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，或超過5年最長期限的試行和暫行的規(guī)范性文件，特別是對含有地方保護、行業(yè)保護內(nèi)容的規(guī)范性文件，適時進行修改和廢止。規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性和長期有效性兩個特征，規(guī)范性文件一經(jīng)公布，就在本行政區(qū)域和有效期限內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力，這就要求制定的規(guī)范性文件必須結(jié)構(gòu)嚴謹、措詞準確，要經(jīng)得起推敲，不能朝令夕改。有些規(guī)范性文件缺乏層次性，沒有按照總則、分則、附則以及章、節(jié)、條、款、項、目的形式制定，有的雖然包含上述層次，但是前后次序混亂，還有的章節(jié)缺失，內(nèi)容不全等等。但是現(xiàn)實中存在部門內(nèi)設(shè)或下屬機構(gòu)以自己名義制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象，如有的行業(yè)協(xié)會在沒有行政部門委托的情況下，擅自以自己的名義制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件。通過備案審查，發(fā)現(xiàn)個別部門制定的規(guī)范性文件內(nèi)容不夠嚴謹、規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是制定規(guī)范性文件的主體不規(guī)范。而有些部門拋棄了制定規(guī)范性文件的根本目的，不從本地實際需要出發(fā)，根據(jù)上級文件“照葫蘆畫瓢”，簡單地進行復(fù)制，造成規(guī)范性文件重復(fù)制定，數(shù)量不斷增多。二是對規(guī)范性文件的必要性和可行性審查不到位。規(guī)范性文件的制定，其首要目的是為了使法律條文更加準確，權(quán)利和義務(wù)更加明確，利益和責任更加清楚，更有利于上位法的貫徹執(zhí)行。但個別部門的負責同志對這項工作的重要性認識還不充分，重視程序不夠，對提交的規(guī)范性文件只做表面審查，沒有深入實質(zhì)認真進行研究，對規(guī)范性文件如何進行審查，審查哪些內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題如何處置等問題不甚了解，導(dǎo)致審查部門不能很好地履行規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督職責，甚至有的部門至今還沒有開展備案審查工作。為促進規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，本文以近年來基層政府規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀為實證材料，淺談一下規(guī)范性文件備案審查中存在的問題以及對策。通過有計劃地開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與自學(xué)相結(jié)合辦法，全面提高常委會組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規(guī)范性文件備案審查職責時能提出切實可行、有創(chuàng)造性的審查意見。只有努力培養(yǎng)和提高備案審查工作人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)和提高備案審查具體工作人員的學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力和處理具體問題的能力，才能真正適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作，才能扎實做好規(guī)范性文件備案審查工作。要嚴格依法辦事，按程序辦事。審查規(guī)范性文件是一項政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強的工作，市、縣人大常委會沒有一個專門的審查機構(gòu)、沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔起審查職責。對規(guī)范性文件審查后，需要作出相應(yīng)決議、決定時，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。二要堅持集體行使職權(quán)原則。經(jīng)審查，符合監(jiān)督法第三十條規(guī)定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對于合法、適當?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當予以維護。一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生嚴重的法律后果。一要堅持嚴格依法辦事原則。（四）堅持依法辦事，集體行使職權(quán)。在審查過程中，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機