【正文】 門的中老年職工等，可采取由政府統(tǒng)一提供附加商業(yè)醫(yī)療保險的方式予以解決。關(guān)鍵是保證目前享有較高水平保障的社會成員的實際待遇水平不發(fā)生明顯降低。此外，可以在中央和省兩級建立專門的醫(yī)療衛(wèi)生基金，以應(yīng)付各種不時之需。同時根據(jù)按保障目標(biāo)測算的人均費用標(biāo)準(zhǔn)和各地（縣）的人口數(shù)量，核定各地（縣）的基本醫(yī)療服務(wù)總費用，列入中央財政的年度預(yù)算，并按季度通過省級財政直接撥付給縣級執(zhí)行機(jī)構(gòu)。例如，調(diào)整中央政府財政支出結(jié)構(gòu)，增加醫(yī)療衛(wèi)生支出；適當(dāng)調(diào)整中央和省級政府的收入比例；中央財政設(shè)置專項預(yù)算科目用于補(bǔ)貼落后地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生費用等。地區(qū)間的財政能力差異問題，可以通過強(qiáng)化一般性的財政轉(zhuǎn)移支付來逐級解決。 為了實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)特別是公共衛(wèi)生及基本醫(yī)療事業(yè)的均衡發(fā)展，實現(xiàn)服務(wù)的公平，籌資責(zé)任應(yīng)以中央政府為主，各級政府合理分擔(dān)。但公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療保障涉及千家萬戶，具體的組織實施責(zé)任還是要更多地依靠地方政府。 ● 建立并逐步完善籌資與組織管理體制 基本政策框架、服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)由中央政府來確定。政府工作的重點應(yīng)主要集中于非基本醫(yī)療領(lǐng)域，特別是營利性醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府給予相關(guān)稅收等方面的優(yōu)惠，同時進(jìn)行全面監(jiān)管。 非營利醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)按照一般非營利機(jī)構(gòu)的模式運作。 營利機(jī)構(gòu)完全按照企業(yè)方式運作。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的布局由政府統(tǒng)一規(guī)劃。提供非基本醫(yī)療服務(wù)的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)費用來源以服務(wù)收費和政府投入相結(jié)合，可以有盈余，但盈余應(yīng)當(dāng)進(jìn)入國家預(yù)算收入并用于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。此類機(jī)構(gòu)不得有營利目標(biāo)和行為，收支要嚴(yán)格分開。除此之外，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，積極創(chuàng)造條件，發(fā)展非營利的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)；與營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)一起，共同為居民提供非基本醫(yī)療服務(wù)。其作用之一是在服務(wù)價格方面發(fā)揮導(dǎo)向作用，二是在技術(shù)路線選擇方面發(fā)揮導(dǎo)向作用，三是仍需要承擔(dān)一些相關(guān)的政府職能。在這一領(lǐng)域可以充分引入競爭機(jī)制，鼓勵營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。 非基本醫(yī)療需求屬于私人消費品，至少在現(xiàn)階段如此。即建立同時承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)職能的公立醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。從中國目前的情況出發(fā)，基本醫(yī)療服務(wù)也應(yīng)主要由公立機(jī)構(gòu)來提供。 制度建設(shè)初期，基本服務(wù)包的范圍可控制得小一些，隨著經(jīng)濟(jì)增長和政府投入能力的提高，再逐步擴(kuò)充服務(wù)包的內(nèi)容。政府提供稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)在自愿和自主的基礎(chǔ)上，為職工購買補(bǔ)充形式的商業(yè)醫(yī)療保險；也鼓勵有條件的農(nóng)村集體參加多種形式的商業(yè)醫(yī)療保險。 對于基本醫(yī)療服務(wù)包以外的醫(yī)療衛(wèi)生需求，政府不提供統(tǒng)一的保障，由居民自己承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為控制浪費，個人需少量付費。具體實施方式是，政府確定可以保障公眾基本健康的藥品和診療項目目錄，政府統(tǒng)一組織、采購并以盡可能低的統(tǒng)一價格提供給所有疾病患者。 包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和健康教育等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)屬于典型的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府向全體社會成員免費提供。此外，過去只針對少數(shù)群體的保障體制所難以解決的體制外侵蝕問題，自然也就不存在了。這樣不僅可以更好地實現(xiàn)社會公平，保障全體公民的基本健康權(quán)益，也可以避免體制分割所造成的利益集團(tuán)分化以及由此產(chǎn)生矛盾和沖突，還能夠從根本上掃清傳統(tǒng)醫(yī)療體制對勞動力流動、國有企業(yè)改革，以及多種經(jīng)濟(jì)成份共同發(fā)展等形成的障礙。這種制度建設(shè)方式已經(jīng)落后于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。 迄今為止，多數(shù)發(fā)達(dá)國家的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)仍以公立機(jī)構(gòu)為主體。當(dāng)然，由政府直接舉辦醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)也有其難以克服的弱點，但這種組織方式在確保政府意志的實施、確保醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)服務(wù)不脫離社會公益目標(biāo)方面的優(yōu)勢是其他體制所不可比擬的。其次，目前很多人崇尚的個別西方國家的非營利機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式，受文化傳統(tǒng)、法律和制度基礎(chǔ)等多方面因素的影響，在中國也行不通。 如何更好地實現(xiàn)政府對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展的干預(yù)是另一個需要討論的問題。 在全面干預(yù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展方面，一是要干預(yù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的地域布局，避免醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向城市及發(fā)達(dá)地區(qū)集中，以確保醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性；二是要干預(yù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的層級結(jié)構(gòu)，大力扶持公共衛(wèi)生及初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展，避免醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向高端集中，這是實現(xiàn)合理干預(yù)重點選擇的基本條件之一；三是要干預(yù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的服務(wù)目標(biāo)，突出公益性，在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)工作者在醫(yī)療衛(wèi)生干預(yù)重點選擇方面的積極作用。考慮到中國國情，尤其是考慮到中國二三產(chǎn)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，工薪勞動者占全社會勞動者的比重較低，保險方式不是理想選擇。一是直接通過政府一般性稅收籌資，為國民提供醫(yī)療保障；二是政府組織實施社會醫(yī)療保險計劃，對國民提供醫(yī)療保障。 在一般醫(yī)療領(lǐng)域如何發(fā)揮政府的籌資和分配職能是一個需要討論的問題。這一點在任何情況下都不能動搖。 在籌資方面，首先要確保政府對公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。中國計劃經(jīng)濟(jì)時期醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得巨大成效的決定性因素也在于此。如果能夠很好地選擇醫(yī)療衛(wèi)生的干預(yù)重點，充分發(fā)揮資源投入的健康效用，全民的健康狀況比計劃經(jīng)濟(jì)時期有更大幅度的改善是不成問題的。即使不存在資源約束，以高投入且很多情況下以增加患者痛苦方式來對抗自然規(guī)律是缺乏理性的。 在醫(yī)療衛(wèi)生干預(yù)重點選擇問題上，除了要通過有效的制度設(shè)計確保選擇的合理性外，應(yīng)當(dāng)對所有社會成員進(jìn)行理性思維教育。第二，常見病、多發(fā)病與大病的界限不能簡單以治療費用的高低來區(qū)分，而是需要綜合考慮多方面的因素。第一，這種選擇主要是針對政府責(zé)任而言。 將醫(yī)療衛(wèi)生的干預(yù)重點集中于公共衛(wèi)生以及成本低、效益好的常見病、多發(fā)病的治療與控制是無可非議的選擇。按照這一思路進(jìn)行制度設(shè)計，基本結(jié)果只能是以犧牲大部分人基本醫(yī)療需求來滿足部分社會成員的大病保障需求，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公平性無法實現(xiàn)。這種思路看似合理，事實上卻根本行不通。 目前，中國無論是在城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度設(shè)計還是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的設(shè)計上，都將“大病統(tǒng)籌”作為醫(yī)療保障的重點。作為一個發(fā)展中國家，在干預(yù)重點和干預(yù)方式上的選擇尤其重要。選擇的基礎(chǔ)則是在不同的醫(yī)療衛(wèi)生干預(yù)目標(biāo)、干預(yù)成本和效益（增進(jìn)國民健康的效果）之間進(jìn)行比較。這不僅直接關(guān)系到醫(yī)療衛(wèi)生投入的宏觀績效，也關(guān)系到社會公平問題。如果中國能夠盡快建立一套保證所有老百姓都能享受到基本醫(yī)療服務(wù)（廣覆蓋的）的醫(yī)療衛(wèi)生保障體制，一是可以促進(jìn)社會公平和社會穩(wěn)定，社會環(huán)境的改善必然有利于經(jīng)濟(jì)增長；二是對國民基本健康的有效保護(hù)必然會降低疾病負(fù)擔(dān)，減少疾病帶來的經(jīng)濟(jì)損失，同時也有利于提高人口素質(zhì)，強(qiáng)化國家競爭力；三是可以大幅度提高居民的生活預(yù)期，刺激消費并帶動宏觀經(jīng)濟(jì)的增長。中國近年來的實踐已經(jīng)充分說明了這一點。 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本目標(biāo)定位選擇不僅關(guān)系到社會目標(biāo)的實現(xiàn)，而且對經(jīng)濟(jì)增長的影響也很大。世界多數(shù)國家的醫(yī)療衛(wèi)生體制，大體上都屬于這種類型。 相比之下，優(yōu)先保障所有人的基本醫(yī)療需求，在此基礎(chǔ)上，盡可能滿足更多社會成員更多的醫(yī)療衛(wèi)生需求是較為合理的選擇。其主要的問題在于管理和操作上都非常困難，世界上也沒有一個國家的醫(yī)療衛(wèi)生體制能夠真正做到這一點。所以，這種選擇應(yīng)當(dāng)徹底放棄。這種選擇的最大問題在于其會產(chǎn)生非常嚴(yán)重的不公平問題，整個衛(wèi)生投入的宏觀績效也會很低。三是優(yōu)先保障所有人的基本醫(yī)療需求，在此基礎(chǔ)上，滿足更多社會成員更多的醫(yī)療衛(wèi)生需求。 上述問題的解決方式有三種選擇：一是優(yōu)先滿足部分社會成員的所有或大部分的醫(yī)療衛(wèi)生需求。 結(jié)合中國國情，明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本目標(biāo)定位 在所有國家的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展過程中，特別是對于中國這樣的發(fā)展中國家，一個無法回避的基本矛盾是：社會成員對醫(yī)療衛(wèi)生的需求幾乎是無止境的，而社會所能提供的醫(yī)療衛(wèi)生資源則是有限的。 四、未來中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革需要首先解決的一些原則性問題 ●否則，就必然出現(xiàn)群體間的矛盾和沖突。對最貧困的群體實施醫(yī)療救助后，貼近貧困線的家庭和個人就有可能因為疾病問題而淪為最貧困者，而自然產(chǎn)生救助要求。原因之一是在大部分社會成員都享受不到制度化醫(yī)療保障的情況下，只針對部分經(jīng)濟(jì)困難群體提供醫(yī)療救助，醫(yī)療資源侵蝕問題難以避免。問題在于，針對經(jīng)濟(jì)困難群體的醫(yī)療救助制度必須與整個醫(yī)療保障體系的建設(shè)同步推進(jìn)。近年來，經(jīng)濟(jì)困難群體的醫(yī)療問題日益得到關(guān)注，一些部門開始探索建立針對經(jīng)濟(jì)困難群體的醫(yī)療救助制度。改革實踐已經(jīng)證明了這種改革思路的問題。以此作為政策重點的問題在于，藥品流通方式只是問題的一個方面，單純通過流通體制改革不可能全面解決藥品使用與價格方面的混亂；更突出的問題在于，有關(guān)政策將招標(biāo)采購的主體定位為醫(yī)院。其結(jié)果是：醫(yī)院、醫(yī)生與藥商同流合污，以自身利益最大化為目標(biāo)選擇和使用藥品，操縱藥品市場，藥品價格失控、低性價比藥品驅(qū)逐高性價比藥品、偽劣藥品泛濫以及藥品濫用等問題愈演愈烈。政府對藥品生產(chǎn)許可、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍及價格的管制日益放松，形成了藥品產(chǎn)生和流通的過度競爭局面。一是通過政府干預(yù)嚴(yán)格控制藥品的生產(chǎn)許可、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍和價格；二是切斷醫(yī)院、醫(yī)生收入與藥品銷售收入之間的聯(lián)系，實施醫(yī)藥分開。要想保證合理用藥和藥品價格的合理性，規(guī)范醫(yī)院和醫(yī)生的行為是關(guān)鍵。 一是醫(yī)藥體制改革問題。合作醫(yī)療面對千家萬戶，縣政府是否有足夠的組織能力，管理成本有多高，都值得進(jìn)一步研究。表面看來，統(tǒng)籌層次已經(jīng)很低了。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度確定以縣為單位進(jìn)行組織。這些做法對于維持資金平衡是有益的，但對患者過分嚴(yán)格的約束特別是過高的患者自負(fù)比例必然會導(dǎo)致參保積極性的下降。 問題之四：與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度設(shè)計一樣，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計，缺乏醫(yī)療服務(wù)體系改革的同步支撐，以至于不得不突出對患者的約束。許多農(nóng)村居民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的。事實上放棄了對大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責(zé)任，也不可能獲得良好的投入績效。在這種情況下，政府對參保者的財政補(bǔ)貼，就變成了一種典型的逆向轉(zhuǎn)移支付，加劇了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的不平等，違背了社會保障制度應(yīng)當(dāng)對貧困者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、以緩解社會不平等的基本原則。 問題之二：政府的補(bǔ)貼與自愿參加相結(jié)合。這與社會（醫(yī)療）保障制度需要突出對經(jīng)濟(jì)弱勢群體保護(hù)的一般性原則是明顯矛盾的。 問題之一：農(nóng)村居民自愿參加并需要按年度繳納費用。這一點值得充分肯定。 上述問題的存在，影響到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度自身的可持續(xù)性和實際效果，繼續(xù)推行下去的難度很大。 另外，現(xiàn)行醫(yī)療保險設(shè)定的統(tǒng)籌層次過低，以至于無法在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。長此以往，醫(yī)療保險事實上就演變成自愿參加的，且只有具備繳費能力才能參加的“富人俱樂部”。在這種情況下，維持資金平衡就成為醫(yī)療保險自身的難題。二是在一部分人有醫(yī)療保障而另外一部分人沒有醫(yī)療保障的情況下，無法避免體制外人員以各種方式侵蝕體制內(nèi)醫(yī)療資源的問題。 問題之二：現(xiàn)行城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度的目標(biāo)人群只包括就業(yè)人員及符合條件的退休人員，將絕大部分少年兒童、相當(dāng)一部分老人以及其他無法就業(yè)的人員排除在外。新加坡個人賬戶中積累的資金主要用于住院治療中的個人自付部分；而在中國，卻要求個人賬戶支付平時的門診費用，實質(zhì)上是要求個人自己來解決基本醫(yī)療服務(wù)問題。從國際經(jīng)驗看，除新加坡外，世界上沒有一個國家在醫(yī)療保險（保障）制度中引入個人賬戶。其一，醫(yī)療保險所依據(jù)的基本原則是社會共濟(jì)，個人賬戶的設(shè)立顯然降低了醫(yī)療保險的互濟(jì)功能。問題在于，目前正在推進(jìn)的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度本身存在明顯缺陷，發(fā)展前景不容樂觀。 城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度本身存在明顯缺陷，發(fā)展前景不容樂觀 在城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度建設(shè)方面，目前尚沒有新的改革計劃。 ●另外，非營利機(jī)構(gòu)本身也有其固有弱點。 還有一個值得深思的問題是，目前對包括醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的事業(yè)單位改革思路中，非營利機(jī)構(gòu)的組織管理模式備受推崇。在醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)方面，要想充分保證醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，要想真正提高衛(wèi)生投入的宏觀效率，需要優(yōu)先發(fā)展和政府確保的是初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是那些三級以上的大型綜合醫(yī)院。但在抓什么、放什么的問題上，有關(guān)改革政策的基本導(dǎo)向是“抓大放小”。其政策要點是將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)分為兩類，一類放開，定位為營利性機(jī)構(gòu)，按照企業(yè)模式進(jìn)行組織和管理；另一類為非營利機(jī)構(gòu)，主要追求公益目標(biāo)，政府繼續(xù)給予經(jīng)濟(jì)上的支持。在以上前提下，政府補(bǔ)貼需方和購買服務(wù)不僅無法保證醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的健康發(fā)展，也減輕不了政府的財務(wù)負(fù)擔(dān)，最后必然因醫(yī)療衛(wèi)生的總體服務(wù)水平下降而招致公眾激烈的批評。這種思路貌似有理，其實是行不通的。如果這種傾向得不到有效遏制，后果將不堪設(shè)想。很多地方政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嶋H推行的改革措施依然是進(jìn)一步商業(yè)化、市場化。 ●而所有這些問題的解決，都離不開有效的常規(guī)醫(yī)療衛(wèi)生體制。此外，公共衛(wèi)生不僅包括傳染病防治，還包括地方病防治、職業(yè)病防治、健康教育、婦幼保健以及環(huán)境衛(wèi)生控制等等?！胺堑洹北┞兜臎Q不僅僅是應(yīng)急醫(yī)療系統(tǒng)問題，而是整個醫(yī)療衛(wèi)生體制，特別是常規(guī)醫(yī)療衛(wèi)生體制的失效問題。否則即使增加了政府投入，也無法確保公共衛(wèi)生事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。沒有綜合性的配套改革，僅靠增加政府投入，解決不了以上這些矛盾。 政府投入不足的確是近年來公共衛(wèi)生事業(yè)出現(xiàn)問題的一個重要因素，但并不是唯一的因素。目前的政策著眼點主要集中在兩個方面：一是增加政府投入，二是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急體制建設(shè)。從總體上看，目前正在推行的不少改革思路及做法都值得進(jìn)一步商榷。 三、當(dāng)前的一些改革思路和做法，不少仍與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)基本規(guī)律和發(fā)展要求存在矛盾，難以取得突破性進(jìn)展● 目前的不少改革思路與做法都值得商榷 中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的問題及其嚴(yán)重后果已經(jīng)引起了社會各界的高度關(guān)注，全面推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革也得到了社會各界的高度認(rèn)同，各個領(lǐng)域的改革也都開始進(jìn)一步推進(jìn)。它是導(dǎo)致合理的改革措施難以推行，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展逐步偏離合理方向的一個重要因素。在前一階段醫(yī)療衛(wèi)生體制的市場化改革中，既得利益群體主要是部分醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，以及部分享受較高醫(yī)療保障待遇的社會成員。 原因之四是既得利益群體的影響。90年代稅制改革以后，中央財力有了很大增強(qiáng)，但依然沒有形成有效的轉(zhuǎn)移支付制度。80年代實行多種形式的財政分級包干體制以后，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的責(zé)任特別是政府的投入責(zé)任主要由地方財政承擔(dān)。 原因之三是其他方面的體制變動對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的影響。在醫(yī)療費用籌集與分配方面，忽視疾病風(fēng)險與個人經(jīng)濟(jì)能力之間的矛盾，忽視風(fēng)險分擔(dān)與社會共濟(jì)，也違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律和要求。醫(yī)院與社