【正文】 織能力。節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設和運營效率。（五）國外PPP項目運營模式及融資模式與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關系實現(xiàn)共贏。PPP開展情況方面：截至2009年底（最新數(shù)據(jù)未能獲?。拇罄麃喌腜PP市場達920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層面的PPP管理機構，即澳大利亞基礎設施局（Infrastructure Australia，簡稱IAU），推廣PPP是該機構的職能之一。法律頂層設計方面：澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎上再制定本地的指南。上世紀80年代，澳大利亞PPP的運營取得了較好效益，90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設和運營風險更多的轉嫁給私人資本，以致私人資本負擔過重，資金難以為繼。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為2030年。表6 加拿大PPP行業(yè)分布行業(yè)項目數(shù)量占比行業(yè)項目數(shù)量占比教育7%住房2%環(huán)境5%國防1%司法14%政府服務2%交通24%文化7%醫(yī)療保健59%合計121100%資料來源：PPP Canada（四）澳大利亞PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀澳大利亞在應用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。20032012年期間，加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案，各項目在不同的行業(yè)分布情況如表6。任何層級的地方政府都可以申請該基金，截至2013年一季度末，該基金已為加拿大15個PPP項目提供基金支持近8億美元，撬動市場投資超過33億美元。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。法律頂層設計方面：加拿大各級政府積極制定基礎設施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。表5 英國PFI運營合同年限分布運營期限項目數(shù)量（個）數(shù)量占比5年以內4%510年（不含5年）11%1015年（不含10年）26%1520年（不含15年）29%2025年（不含20年）317%2530年 （不含25年）267%3035（不含30年）52%3540（不含35年）9%4050（不含40年）2%合計717%資料來源：IUK（三）加拿大PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀加拿大是國際公認的PPP應用最好的國家之一。也有少量項目運營期限在5年以內的項目（%），主要為IT類項目；和部分超過40年的項目（%），主要為交通類項目（高速公路維護）和醫(yī)療項目。表4 英國PFI項目行業(yè)分布分類項目數(shù)量（個）項目個數(shù)占比項目總投資額（億英鎊）投資額占比教育213%%醫(yī)療136%%其他55%%交通38%%廢棄物處理38%%住房34%%道路照明32%%健康29%%辦公用房24%%警察局24%%服務中心24%%消防13%%教育培訓12%%監(jiān)獄12%%娛樂設施12%%法院8%%圖書館7%%安全教育中心4%%防洪2%%總計717%%資料來源：IUK三是運營期限整體較長。交通類項目投資額往往較大，雖然項目個數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過12%。2012年3月底，英國的717個存量PFI項目中甚至包括國內不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目公里22公里，因公路收費，使用者較少，目前政府打算收回國有)。特許經(jīng)營的項目，需要使用者付費，而PFI項目則是政府付費的。（由于英國PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關數(shù)據(jù)。20112012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊；2012年2013年為24億英鎊。　　PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項目數(shù)量為717個，其中在運營的項目為648個（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個和632個），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）?！　〗M織保障方面：2010年前，英國負責PPP運行的機構有兩個：（1）財政部的PPP工作組；（2）“英國合作伙伴關系”（Partnership UK），獨立于財政部，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選的PFI項目。在PFI階段，有3個政策性文件：《應對投資風險》（2003）、《強化長期伙伴關系》（2006）和《基礎設施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。同時，在PF2合同中，公共部門將承擔更多的管理風險，如因法律、場址、污染、保險等不可預見的變化引發(fā)的費用增加的風險；PF2的融資結構更有利于獲得長期債務融資，特別是從資本市場融資。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資（PF2），兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。本部分將以這三個國家為例介紹國際PPP模式發(fā)展概況。澳大利亞有約50%的基礎設施由私營部門交付，但只有約10%15%是通過PPP方式提供。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。三、國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對中國的啟示（一）全球PPP發(fā)展概覽根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，19852011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領先地位，%，接下來是亞洲和澳大利亞，%，墨西哥、%。而成熟完善的投融資中介服務體系，是高質量、低成本完成項目融資任務的保證。目前我國PPP模式的運作多采用項目特許經(jīng)營權的方式，進行結構融資、項目融資，廣泛應用比較復雜的金融、財務和法律等方面的知識，專業(yè)化機構和人才的支持是項目運作所必須的。因此，要成功實現(xiàn)公用事業(yè)的PPP項目運作，還必須加快國有企業(yè)股份制改造，加快民營基礎設施企業(yè)的發(fā)展壯大，進一步促進我國公用事業(yè)領域打破壟斷，引入社會投資者，構造一個產權主體多元化、適度競爭的市場結構。而民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與基礎設施建設，在資金實力、管理方式等方面還有待于進一步發(fā)展完善。目前，公用事業(yè)行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設、經(jīng)營。因此，PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。由于基礎設施項目大多具有公益性特征，必須遵循政府定價的低票價原則，這就使社會投資者很難回收項目高額的沉淀成本而實現(xiàn)收益。不少基礎設施項目具有自然壟斷性，采用PPP模式運作這些項目實質上是在壟斷的公用事業(yè)領域引入市場競爭機制，而政府職能的合理定位和有效履行是實現(xiàn)這一目標的決定性因素。（五）PPP實施的必要條件PPP模式能否成功應用于公共事業(yè)項目取決于多個因素，以下幾個因素是其成功運作的必要條件。如圖7所示。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會影響到總承包合同的履行，進而影響到PPP項目合同的履行。此外，PPP項目合同的具體約定，還可能通過工程承包或產品服務購買等方式，傳導到工程承包（分包）合同、原料供應合同、運營服務合同和產品或服務購買合同上。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導關系”，了解PPP項目的合同體系和各個合同之間的傳導關系，有助于對PPP項目合同進行更加全面準確的把握。PPP項目的合同通常包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。具體如圖6所示。PPP融資模式的基本結構見圖4，PPP融資模式運作程序見圖5。它是政府部門、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為目的的相互合作關系形式。（三）PPP的基本結構和運作程序下面以PPP最常見的BOT模式為例，說明其基本結構和運作程序。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。通過實施這些政策可提高民營資本投資的積極性。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好的解決了這個問題。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到項目確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中的更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效應用于項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益，這對縮短項目建設用期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。項目經(jīng)營的直接收益和政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。首先，合作和信任取代了命令和控制式的敵對的關系；其次，在合作關系中，雙方共同分擔風險和責任、交流知識；再次，PPP模式下，合作各方就一些需要提起訴訟的問題進行協(xié)商，可以達成諒解，免于訴訟。在傳統(tǒng)的城市公共基礎設施建設中，政府的角色是所有者和管理者，私人企業(yè)是被管理者。這樣，項目進行過程中的融資風險就被轉移給了私人企業(yè)。（4）PPP模式對融資風險的轉移。在PPP模式下，城市公共基礎設施的建設被推向市場。不言而喻，引入私人企業(yè)參與建設，使得一些原來沒有條件建設的城市公共基礎設施獲得了發(fā)展。在PPP模式下，城市的可持續(xù)發(fā)展與其商業(yè)可行性是一致的。（2）PPP模式作為對政府在城市公共基礎設施中面臨的問題進行轉移的有效方式。PPP模式通過引入市場競爭機制，使政府在市場中進行磨礪，改變其傳統(tǒng)的管理機制，努力提高自身的效率。（1）PPP模式對管理的改革。注：企業(yè)包括市場化的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)。隨著BOT模式的發(fā)展，此模式又可分為傳統(tǒng)BOT模式和PPPBASED BOT模式（日本于2003年提出）；二者的最大區(qū)別在于PPPBASED BOT模式強調政府非盈利性資金的主動參與。長期由BOT方式演變而來資料來源：根據(jù)《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），聯(lián)合資信整理。一般為2030年ROT模式屬于TOT模式范疇BOT建設運營移交指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。一般為2030年對于存量項目，LOT模式屬于MC模式范TOT轉讓運營移交指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。一般不超過8年政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費MC管理合同指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。表2 PPP模式分類定義及區(qū)別類型（英文）類型（中文）定義合同期限備注Oamp。M）、管理合同（Managing Contract/MC）、租賃運營移交（LeaseOperateTransfer/LOT）、轉讓運營移交（TransferOperateTransfer/TOT）、改建運營移交（RehabilitateOperateTransfer/ROT）、建設運營移交（BuildOperateTransfer/BOT）、建設擁有運營（BuildOwnOperate/BOO），以上各個類型按社會資本承擔風險由低到高排序，見表2。按照“公共職責和項目轉移程度”，PPP模式可分為委托運營（Operations amp。圖2 PPP模式的一種分類另外，根據(jù)財政部的《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱《操作指南》），PPP模式可按“收入來源”和“公共職責和項目轉移程度”進行分類。2. PPP的分類前已述及，由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導致各國使用的術語及理解不盡相同，據(jù)查閱，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。而發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中則將PPP界定為“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。值得注意的是，財政部在《關于推廣應用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）（以下簡稱《通知》）中將“政府和社會資本合作模式”（即PPP）界定為：“政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值（value For Money，VFM）原則。由此可見，