【正文】 管，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的具有共性的目標(biāo)。監(jiān)管目標(biāo)可分為一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。24第5 章 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度內(nèi)容的構(gòu)建在前文分別就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一般原理、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管制度現(xiàn)狀及缺陷、國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的考察與借鑒進(jìn)行了具體闡述和分析的基礎(chǔ)上，筆者將在本章對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律制度的構(gòu)建提出基本構(gòu)思，主要從監(jiān)管的目標(biāo)定位與適用原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序、監(jiān)管的法律責(zé)任六大方面進(jìn)行論述，以期對將來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立提供有益助力。同理，缺乏監(jiān)管方面的長效機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展將受到制肘，甚至可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場23動(dòng)蕩和無序狀態(tài)，難以取得良性發(fā)展效果。但是必須意識(shí)到，問題的產(chǎn)生都是由小到大的，目前未曾出現(xiàn)的狀況并不意味著今后不會(huì)出現(xiàn)，如果現(xiàn)在忽視對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建設(shè)，一旦將來監(jiān)管方面出現(xiàn)問題，將無法找到解決的依據(jù)。日本、西班牙、加拿大、菲律賓以及韓國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律同樣也對其監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)有著明確的規(guī)定，這些法律的制定使得監(jiān)管工作有據(jù)可循。1980年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》對FCIC的組成、權(quán)力、職責(zé)及運(yùn)作等方面有了更為全面和明確的規(guī)定。由此可見，根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)容是實(shí)施監(jiān)管工作必不可少的步驟。而目前保監(jiān)會(huì)對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管對象及內(nèi)容并不明確，僅僅依靠慣例實(shí)施監(jiān)管，對于要管什么、怎么管都沒有給出具體的規(guī)則，這使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必須具備的要素，如政府支持措施，因沒有給予適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督而處于隨時(shí)可能發(fā)生不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的變化，例如補(bǔ)貼不適當(dāng)?shù)販p少或者被取消，結(jié)果可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)生倒退、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮的不利后果。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管對象及內(nèi)容是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的重要部分，實(shí)際上即是監(jiān)管主體要完成的任務(wù)和職責(zé)所在。險(xiǎn)種種類的合理確定、險(xiǎn)種條款的適當(dāng)制定以及費(fèi)率的準(zhǔn)確厘定等事項(xiàng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供求穩(wěn)定有著重要的影響。[27]22國外對給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金方面的政策支持也都有著具體規(guī)定。國外對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)等有著較嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。因此，我國應(yīng)成立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對監(jiān)管的需求。從國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，無論采取什么樣的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、無論是單獨(dú)監(jiān)管還是聯(lián)合監(jiān)管，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都須具備職責(zé)明確、專門性強(qiáng)、能很好協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系和政策，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場的健康發(fā)展等特點(diǎn)。它是菲律賓農(nóng)業(yè)部、土改部、國防部、預(yù)算管理部、土地銀行等多個(gè)部門的綜合體，有利于各部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，以便于解決有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而同時(shí)牽涉到多個(gè)部門的事項(xiàng)。 應(yīng)成立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)美國農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管則由專門機(jī)構(gòu)——隸屬于美國農(nóng)業(yè)部的RMA進(jìn)行，此種安排是出于加強(qiáng)對美國農(nóng)業(yè)的扶持和風(fēng)險(xiǎn)管理的需要而為之，同時(shí)也是為了在農(nóng)作物保險(xiǎn)的運(yùn)作中便于與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)以及和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行溝通。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管并沒有整齊劃一的單一模式，而必須根據(jù)各國的實(shí)際國情建立適合本國需要的監(jiān)管模式，才能真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)及其市場的良性發(fā)展。[26]日本的二級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管模式則是根據(jù)其本國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中互助性基層組織和分層次的組織架構(gòu)的特點(diǎn)來建立的。這些國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度可供我國借鑒的有以下方面。 他國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度對我國的借鑒意義以上幾個(gè)發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度各具特色，在保障本國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及市場的穩(wěn)定、持續(xù)、良性發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。PCIC管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成極具特色，其董事會(huì)由下列人員組成: 主席(由菲律賓總統(tǒng)任命)、副主席（由PCIC總經(jīng)理兼任)，成員有農(nóng)業(yè)部部長、勞動(dòng)就業(yè)部部長、土改部部長、國防部部長、預(yù)算管理部部長、土地銀行行長、私營保險(xiǎn)代表，可以說的幾個(gè)部門的綜合體，有利于各部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，以便于解決有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而同時(shí)牽涉到多個(gè)部門的事項(xiàng)。1978年9月，由總統(tǒng)簽發(fā)了《關(guān)于成立菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的總統(tǒng)令》，亦即菲律賓《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，依該法于1980年6月成立了國家獨(dú)資的菲律賓農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，并于第二年正式舉辦農(nóng)作物保險(xiǎn)。 菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度1977年，菲律賓土地銀行組織了一個(gè)多部門參加的研究小組，對在菲律賓建立農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)償制度的可行性進(jìn)行了近一年的研究。韓國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由韓國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合來完成，其在全國范圍內(nèi)形成了網(wǎng)絡(luò)體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合基層農(nóng)協(xié)經(jīng)營業(yè)務(wù)的一個(gè)組成部分，基層農(nóng)協(xié)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)受區(qū)域農(nóng)協(xié)的監(jiān)督，區(qū)域農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)受中央農(nóng)協(xié)的監(jiān)督，中央農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)受農(nóng)林部和保險(xiǎn)金融研究院的監(jiān)管。此外，除為國內(nèi)私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)外，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司還積極拓展國際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，將其提供再保險(xiǎn)的一部分風(fēng)險(xiǎn)有效地化解于國際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。首先，就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律依據(jù)來說，除了《保險(xiǎn)業(yè)法》外，還于2001 年制訂了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償法》，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管予立法支持，而且這些法律在頒布以后仍然根據(jù)實(shí)際不斷修改和完善。此外，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》還規(guī)定，如果私人保險(xiǎn)公司發(fā)生虧損，則由政府支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司為其提供再保險(xiǎn)，并支付理賠超定額補(bǔ)償。38個(gè)直接從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的西班牙私人企業(yè)中，到目前為止還未出現(xiàn)因企業(yè)財(cái)務(wù)狀況不好而發(fā)生理賠困難的情況，這與經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的監(jiān)管工作是分不開的。其具體職責(zé)為：草擬成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的條件；負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)具體險(xiǎn)種，報(bào)有關(guān)部門審核；制定保險(xiǎn)合同內(nèi)容等。①四為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總公司。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司是隸屬于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其具體運(yùn)作方式與私人保險(xiǎn)公司相似。其主要任務(wù)有：負(fù)責(zé)險(xiǎn)種的可行性研究，提出年度出臺(tái)新險(xiǎn)種的建議；負(fù)責(zé)審核制定保險(xiǎn)合同條款；向農(nóng)民宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民參保等。二為農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，任務(wù)是保障投保人的權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)市場健康發(fā)展。農(nóng)林水產(chǎn)省其他內(nèi)部部局包括：大臣官房，負(fù)責(zé)省內(nèi)總合調(diào)整；總合食料局，負(fù)責(zé)監(jiān)管國內(nèi)外的食物政策、食品物價(jià)穩(wěn)定調(diào)整、米的生產(chǎn)調(diào)整；消費(fèi)安全局，負(fù)責(zé)監(jiān)管保護(hù)食品消費(fèi)者、農(nóng)林水產(chǎn)物的生產(chǎn)過程的風(fēng)險(xiǎn)管理；生產(chǎn)局，負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)畜產(chǎn)物的生產(chǎn)和管理；農(nóng)村振興局，負(fù)責(zé)振興農(nóng)村、漁村、都市農(nóng)業(yè)，確保水土得到農(nóng)業(yè)利用、都市農(nóng)村間的交流、農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)資本整備等等。[22]① 是經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一級再保險(xiǎn)的組合，設(shè)立在各個(gè)都（道、府、縣）區(qū)域內(nèi)，為共濟(jì)組合提供再保險(xiǎn)。該法實(shí)行的是事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。其次，都（道府縣）等地方政府對于農(nóng)林水產(chǎn)省制定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策負(fù)責(zé)具體的操作。地方政府對基層組合和聯(lián)合會(huì)實(shí)施必要的監(jiān)督和管理。保險(xiǎn)課每兩年一次派出督查員，對全國農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)和地方農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查，包括對其財(cái)務(wù)、賠付等情況進(jìn)行全面了解和分析。農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)營局②負(fù)責(zé)實(shí)施具體的監(jiān)管工作。由于日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)共濟(jì)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)行，它是一個(gè)社團(tuán)法人組織，這個(gè)組織從農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)到農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，在全國形成了一個(gè)垂直的網(wǎng)絡(luò)體系：農(nóng)民向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合或地方政府的專門機(jī)構(gòu)上交保費(fèi)，形成共濟(jì)關(guān)系；共濟(jì)組合收取了農(nóng)民的保費(fèi)以一定的比例上交到農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)，形成保險(xiǎn)關(guān)系；農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)再向農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專門賬戶上交一定比例的再保險(xiǎn)金，形成再保險(xiǎn)關(guān)系。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管包括兩個(gè)層次：中央政府監(jiān)管，這主要由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)督共濟(jì)聯(lián)合會(huì)①；都（道府縣）這類地方政府對共濟(jì)聯(lián)合會(huì)和共濟(jì)組合行使監(jiān)管責(zé)任。1947年，由于二戰(zhàn)后日本國內(nèi)糧食極度缺乏，又無力大量進(jìn)口糧食，為了鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，政府將《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》與之前的《牲畜保險(xiǎn)法》合并加以修訂、補(bǔ)充及完善，重新頒布了包括農(nóng)作物和家畜家禽風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)在內(nèi)的新的農(nóng)業(yè)保18險(xiǎn)法，形成了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。進(jìn)入20世紀(jì)30年代，遍及世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也波及到日本。此外，省農(nóng)作物保險(xiǎn)局之下的是由其派出的辦事機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)局的主要職責(zé)是：開展農(nóng)作物保險(xiǎn)的政策研究；對省農(nóng)作物保險(xiǎn)公司支付各項(xiàng)應(yīng)負(fù)擔(dān)的保費(fèi)、行政開支和應(yīng)分擔(dān)的保險(xiǎn)賠償進(jìn)；對保險(xiǎn)費(fèi)和保險(xiǎn)金額進(jìn)行研究和統(tǒng)計(jì)分析；幫助省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局開發(fā)、修訂農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃；推動(dòng)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施。為了加強(qiáng)對本國農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理，加拿大聯(lián)邦政府在農(nóng)業(yè)部設(shè)立了農(nóng)作物保險(xiǎn)局，直屬于農(nóng)業(yè)部長領(lǐng)導(dǎo)；各省也相應(yīng)地在本區(qū)域內(nèi)設(shè)立了農(nóng)作物保險(xiǎn)局。[17] 加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度1959 年，加拿大聯(lián)邦政府制定了《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并經(jīng)議會(huì)通過，授權(quán)聯(lián)邦政府和省政府共同支持辦理農(nóng)作物保險(xiǎn)，建立中央和省二級政府組織的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，在全國10 個(gè)省全面推行農(nóng)作物保險(xiǎn)。② 這里需要明確的是，雖然RMA 基本上接管了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的全部工作，不過，風(fēng)險(xiǎn)管理局的資金運(yùn)作（如向私營保險(xiǎn)公司提供補(bǔ)貼、進(jìn)行再保險(xiǎn)等）仍主要是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司進(jìn)行的。此外，F(xiàn)CIC 為私營保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)：首先由投保人與私營保險(xiǎn)公司簽訂農(nóng)作物保險(xiǎn)合同，其中，保險(xiǎn)費(fèi)率及條款由FCIC 制訂或者由私營保險(xiǎn)公司制訂并經(jīng)FCIC 同意；然后由FCIC 與私營保險(xiǎn)公司簽訂再保險(xiǎn)協(xié)議。[15]作為美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)管理局主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策及法規(guī)的制定、監(jiān)管、再保險(xiǎn)和綜合服務(wù)四大項(xiàng)工作，是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開發(fā)、保持和提供風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，以便讓農(nóng)民能夠更好地管理自己的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。[14]為了加強(qiáng)對美國農(nóng)業(yè)的支持及對農(nóng)作物保險(xiǎn)的監(jiān)管，1996年《美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)進(jìn)步與改革法》對美國農(nóng)業(yè)部的1994年重組法案做了修正，在其第226項(xiàng)條款之后增添了新的內(nèi)容，即有關(guān)建立風(fēng)險(xiǎn)管理局（Risk Management Agency ，RMA）的條文，之中規(guī)定了RMA作為農(nóng)業(yè)部中一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地位，并對其職能、組成與資金來源做了明確規(guī)定。該公司是行使《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》所授予權(quán)利的政府全資農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，為農(nóng)業(yè)部的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)作物保險(xiǎn)規(guī)則的制定、履行對私營農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的稽核和監(jiān)督職能，并提供再保險(xiǎn)。筆者通過對發(fā)達(dá)與發(fā)展中幾個(gè)典型國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的研究，希望在比較和分析的基礎(chǔ)上，對建立我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度提供有益借鑒?！边@是最初的有關(guān)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的法律表述，規(guī)定具有較強(qiáng)原則性，缺乏操作性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。上海是國內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較好的地區(qū)，政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展給予了極大的支持，如2000年上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委、市體改辦《關(guān)于推進(jìn)上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作若干意見》，2005年12月市政府又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的意見》，在政府層面上保證了上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。其二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管地方性法規(guī)的缺乏。通過對各種法律、法規(guī)文獻(xiàn)的查找，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國在關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的專門法律、法規(guī)方面完全是一片空白。其一 ，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)的缺位。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的缺失及其原因進(jìn)行分析，是為了明了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的不足，從而有針對性的進(jìn)行糾正和改進(jìn)。對此，監(jiān)管部門需要通過再保險(xiǎn)或農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金安排，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)分散其所承受的過高風(fēng)險(xiǎn)，用以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供給，避免因巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場運(yùn)行出現(xiàn)動(dòng)蕩。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)破壞了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在投保農(nóng)戶之間、農(nóng)作物之間或者地區(qū)之間分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。[11]這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)使所有的投保農(nóng)戶同時(shí)間遭受損失，并且損失是巨大的。[10]此外，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也是要求保險(xiǎn)部門進(jìn)行監(jiān)管的一個(gè)原因。信息不對稱理論根據(jù)信息不對稱發(fā)生的時(shí)間對其進(jìn)行了劃分，把發(fā)生在交易雙方簽約之前的信息不對稱稱為事前信息不對稱，事前信息不對稱導(dǎo)致逆選擇；把發(fā)生在交易雙方簽約之后的信息不對稱稱為事后信息不對稱，事后信息不對稱導(dǎo)致道德危險(xiǎn)。這也要求保險(xiǎn)監(jiān)管部門對投保農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為采取必要手段，如通過① “免費(fèi)搭車”是保險(xiǎn)市場失靈的一種現(xiàn)象，簡單的說是指某些集體消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)，即公共產(chǎn)品，如果為他人以極低的或者零成本獲取，便稱之為“免費(fèi)搭車”或者“搭便車”。道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷、核保、定損和理賠的難度，使之面臨高監(jiān)督成本和高賠付損失的兩難選擇，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本。逆選擇是指那些農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比一般農(nóng)戶更大的投保人，發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)價(jià)格較具吸引力，更傾向于購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的信息不對稱問題主要是指道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇。[8]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場情況非常復(fù)雜，無論是保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)還是投保農(nóng)戶都不可能獲取所有必需的信息。②完全競爭市場的一個(gè)重要假設(shè)是買賣雙方的消息都是靈通的。具體可使用調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率以及給予保費(fèi)補(bǔ)貼的方式，將保險(xiǎn)費(fèi)率控制在農(nóng)戶能夠接受的范圍內(nèi)，或者在費(fèi)率稍高的情況下給予農(nóng)戶一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，使投保農(nóng)戶不致因無法消費(fèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品而導(dǎo)致市場有效需求不足；在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司方面，則由政府給予保費(fèi)與管理費(fèi)補(bǔ)貼，以在一定程度上彌補(bǔ)其提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品而不能獲得的收益或產(chǎn)生的損失，避免出現(xiàn)供給不足的局面。[7]如以上分析，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)生產(chǎn)與消費(fèi)兩方面具有的正外部性讓社會(huì)與政府“免費(fèi)搭車”①，相對的，無論是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人還是投保農(nóng)戶都無法對其正外部性進(jìn)行收費(fèi)，其后果是一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給量小于社會(huì)理想的供給量，有效供給不足；另一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的消費(fèi)量低于社會(huì)的理想消費(fèi)量，有效需求出現(xiàn)不足。農(nóng)民一旦購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，不但可以保證自己收入穩(wěn)定，而且能夠促使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)迅速恢復(fù)，從而使整個(gè)社會(huì)享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉的好處。由此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，承擔(dān)了本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的成本，私人利益卻小于邊際社會(huì)收益，正外部性由此產(chǎn)生。[6]由于信息不對稱以及展業(yè)、承保、定損、理賠的高難度，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營成本較高，再加上高賠付率，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)虧損嚴(yán)重