【正文】 約束至少應當包括：(1)是立足于農(nóng)村社區(qū)的金融組織；(2)這個組織的功能是聚集農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)戶的資金，并通過金融手段在“三農(nóng)”發(fā)展中進行配置；(3)這個組織應當使農(nóng)民貸款盡可能地方便，并有內(nèi)在動力自覺并不可選擇地在“三農(nóng)”中尋求資金出路；(4)這是個能夠自動進化的、開放的和動態(tài)的制度安排，隨著各地“三農(nóng)”需求的變化而調(diào)整自己的組織結構和功能方向；(5)這個組織體系應當具備自我風險控制能力，并受相應必須的監(jiān)管約束。一方面要求農(nóng)村信用社改革的制度安排，必須首要考慮功能因素，特別是通過改革要能夠提供目前被非正規(guī)制度安排金融所替代的功能供給；另一方面，把正規(guī)安排之外的金融行為，通過引導和規(guī)范納入到正式制度安排中來，揚其功而避其險，這是考慮農(nóng)村信用社改革的制度安排應當具備的視野。民間借貸和合作基金會，從制度安排的角度來說，不是正規(guī)的安排，特別是缺乏有效的約束機制和監(jiān)管保證，風險性大。因此，改革不能在現(xiàn)有的機構與組織既定的前提下推行，首先要確定其功能，然后據(jù)此考慮來設置或建立可以最好地行使這些功能的機構與組織。例如，實現(xiàn)產(chǎn)權組織形式的多樣化，投資主體多元化，甚至其它戰(zhàn)略投資者愿意進入農(nóng)村信用社，如商業(yè)銀行的入股、收購兼并等，只要能改善信用社的經(jīng)營績效，能促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，都不失為一種好的形式。農(nóng)村信用社作為支農(nóng)的主力軍，無論怎么進行改革，都應當有利于實現(xiàn)上述功能。 　　農(nóng)村信用社的存在是以能否促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為前提的。50多年來,農(nóng)村信用社對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展作出了突出的貢獻,而今已成為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系農(nóng)民最好的金融紐帶,成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要支持力量,因此,在全面建設小康社會的新形勢下,農(nóng)村信用社必須把自身發(fā)展同做好支農(nóng)工作、推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)村居民非農(nóng)化、農(nóng)村勞動力轉移等新情況結合起來,依托政府組織,發(fā)揮自身優(yōu)勢,找準支農(nóng)著力點,創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支撐點。 五、以服務 “三農(nóng)”為導向，深化農(nóng)村信用社改革 　　農(nóng)村信用社作為由廣大農(nóng)民群眾自愿入股組成的金融組織,根在農(nóng)村,在農(nóng)民。目前，我國各級地方政府財政吃緊，債務纏身，所以，大有挖東墻補西墻之勢，盡管他們也知道信用社的虧損再也不可能再由中央政府埋單，但在情急之下，也管不了那么多，畢竟發(fā)展是第一要務，不投資哪來發(fā)展？哪來GDP增長？而且，在當?shù)爻霈F(xiàn)社會穩(wěn)定問題時，就更管不了將來的虧損，將來的問題只有留待將來慢慢去解決，他們必須利用手中的權力來解決目前的問題。實際上，在地方政府有管理權的情況下，信用社的人事權掌握在地方政府手中，要保證其不對信用社進行干預是非常困難的，農(nóng)村信用社很容易成為地方政府的第二財政。 地方政府管理導致行政干預信用社發(fā)展。事實一再證明，信貸機構一旦承擔政策性信貸任務，就會變成經(jīng)營虧損和財政補貼的無底洞?！薄渡罨r(nóng)村信用社改革試點方案》強調(diào)“農(nóng)村信用社資金要大部分用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”，即使股份制金融機構，也要“確定一定比例的資金用于支農(nóng)”。 農(nóng)村信用社的商業(yè)性職能與政策性職能之間存在著矛盾。這樣，就會出現(xiàn)信用社貸款中的逆向選擇，即高風險貸款增加，低風險貸款減少，信用社的潛在風險增加，不良資產(chǎn)發(fā)生的概率增加。四是一些信用社為了找到資金出路，減少虧損，不惜降低貸款條件放貸，而且，信用社的經(jīng)營者可能擋不住高利率的誘惑，不顧風險放貸；借款者在預期有高收益的項目時，也愿意以高利率借款。我國的農(nóng)村信用社大多經(jīng)營水平較低，一般只有傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務，沒有開展中間業(yè)務，其利潤來源主要是存貸款利差。因為我國利率市場化實行的是先農(nóng)村后城市的原則，目前只有農(nóng)村信用社實行了浮動利率，效果還不夠明顯，一旦利率完全市場化后，在競爭性的資金市場中，會出現(xiàn)利率頻繁波動，農(nóng)村信用社在資產(chǎn)與負債在總量與結構上不完全匹配（信用社的經(jīng)營管理水平很難達到這一要求）時，可能出現(xiàn)存款利率低于貸款利率，而蒙受損失；利率調(diào)整時，存款人或貸款人提前取款或提前還款，也可能使信用社遭受損失。本來，農(nóng)業(yè)就是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平趕不上城市，形成資金的抽水機效應，信用社利率提高后，這一情況更加突出，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。負面效應將主要有以下幾個方面，一是不利于把資金投入農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。 利率市場化改革、信用社利率風險對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不利影響。那些最缺資金的農(nóng)戶和企業(yè)得不到及時的資金支持。在資金的運用上，成立縣級統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社與基層社的權力配置發(fā)生了變化，基層社的經(jīng)營自主權變小了，原來，基層社可以根據(jù)本地情況，確實貸款的對象、期限與額度，現(xiàn)在，受到縣聯(lián)社的制約，對要地急需資金的農(nóng)戶和經(jīng)濟組織難以及時給予支持。這就決定了農(nóng)村信用社的資金籌集只有走股金資本化的道路，只有這樣才能不斷補充資本金，維持信用社的生存與發(fā)展。而且，落后地區(qū)的農(nóng)民相當貧困，很少有貨幣財產(chǎn)，靠他們?nèi)牍杉Y，是達不到開辦農(nóng)信社的標準的。 　　目前，我國以合作制形式存在的農(nóng)信社大多有著大量不良資產(chǎn)，虧損嚴重，資不抵債。出現(xiàn)了中央要支農(nóng)、地方要發(fā)展、監(jiān)管部門要防范風險、農(nóng)信社要生存的矛盾。信用社改革后，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟組織，信用社自身的發(fā)展無論從其本身吸收股本、擴大規(guī)模，還是從提高資金使用效率、降低經(jīng)營風險來看，都不愿意把大量資金投入農(nóng)業(yè)領域。信用社作為農(nóng)民的金融合作組織，農(nóng)村金融服務的主力軍，承擔著為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務的義不容辭的責任。 （二）不利影響 農(nóng)村信用合作社自身發(fā)展的需要使其偏離合作金融方向。 　　農(nóng)村信用社成立縣級統(tǒng)一法人后，農(nóng)村信用社加強了管理，節(jié)約了成本和費用，資金調(diào)節(jié)能力增強，業(yè)務范圍得到擴展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織及民營企業(yè)發(fā)展所需資金量大，信用社已不能滿足其需要，所以，成立股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要。 農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行的建立有利于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國的民間金融雖一直處于非法經(jīng)營狀態(tài)，但生生不息，生命力極頑強，其原因就在于它有市場。 　　我國農(nóng)村信用社率先實行利率市場化改革，在1991999年再次擴大貸款利率浮動幅度的基礎上，2002年，全國8個縣的信用社實行了利率市場化改革的試點，貸款利率浮動幅度由50%擴大到100%，存款利率最高可上浮50%。2004年前兩個月，全國農(nóng)村信用社連續(xù)出現(xiàn)當月全行業(yè)盈利。據(jù)初步統(tǒng)計，2003年及2004年的前兩個月，其中，8個試點?。ㄊ校?。這樣，就能有效防范和化解金融風險，營造地方經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境。 　　農(nóng)村信用社交由省級政府管理，一方面有利于落實管理責任，發(fā)揮地方政府的作用，幫助農(nóng)村信用社改善經(jīng)營和發(fā)展業(yè)務；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承擔了信用社的盈虧責任，這樣，地方政府會加大打擊逃廢信用社債務行為的力度。美國等國家通過對農(nóng)村金融機構實行利率補貼、減稅和貸款擔保等政策，激活農(nóng)村金融部門的創(chuàng)造信用功能，使其能夠以降低利率、改善貸款條件、增加信貸額度、擴大貸款范圍等方式，把財政對金融的補貼政策傳導給農(nóng)村經(jīng)濟部門，實踐證明，這確實是政府組織和調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟資源、支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的成功之舉。因此在金融市場日益成熟的情況下，我國的農(nóng)村金融機構，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社，應該積極地運用發(fā)行股票、債券和向商業(yè)銀行借款的形式，融通更多的資金，從而為農(nóng)村信貸提供更強的資金保障。而合作金融是按照合作原則建立起來的，以服務社員為宗旨，為農(nóng)民調(diào)劑分散、小量的資金余缺的一種金融形式，其機構星羅棋布，貼近農(nóng)戶，則可以更好地滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的融資需求。農(nóng)村金融體系以合作金融為基礎，是由農(nóng)村經(jīng)濟的特性決定的。第四，基層合作銀行應按其風險資產(chǎn)的一定比例向上級行繳存貸款擔?；穑员銣p輕個別機構出現(xiàn)問題時的影響，能夠保證整個系統(tǒng)正常運行。第三，應具有良好的運行機制。農(nóng)村金融體系必須以合作金融為基礎合作金融體系及其內(nèi)部結構應表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村合作金融體系應有不同層次的乃至全國性的協(xié)調(diào)管理機構，直接或間接地與國家政府有關部門保持密切聯(lián)系，使政府對農(nóng)業(yè)的扶持政策能夠通過金融方式得以有力實施。實踐證明，這些國家的農(nóng)村金融體系的服務格局是與農(nóng)村經(jīng)濟的多層次發(fā)展相適應的：政策金融機構體現(xiàn)國家政策的支持重點主要是為農(nóng)業(yè)開發(fā)、技術進步和農(nóng)副產(chǎn)品收購服務；商業(yè)金融機構主要是為一般工商企業(yè)服務；而合作金融機構主要為農(nóng)戶服務。三是農(nóng)業(yè)政策性貸款中的不正之風非常嚴重，影響了政策性信貸的聲譽。一是間接融資中政策性信貸的主要對象是國有農(nóng)產(chǎn)品購銷企業(yè)而非農(nóng)戶。從其機構的類型來看：缺乏農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)政策性投資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等政策性金融手段。農(nóng)村政策性金融的主要對象是國有企業(yè)而不是農(nóng)戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。此外，還有少量的農(nóng)戶小額扶貧貸款。民間借貸的作用正在加強，在許多地區(qū)（特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)），民間借貸的作用正在超過其他方式。合作信貸是指農(nóng)村信用社貸款，但目前其信貸利率、貸款的可得性與商業(yè)銀行的差別很小。除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，絕大多數(shù)縣級行政區(qū)沒有證券經(jīng)營機構和產(chǎn)權交易市場，無法滿足農(nóng)村居民的證券投資愿望，非上市公司以外的股權投資、債券投資