【正文】 與協(xié)作能確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高效率，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的最大化。城市是土地集約利用的代表，但由于土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中還存在許多不足之處，且兩者之間以及與其它規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)等原因，致使各種規(guī)劃的效力均被削弱。 ③ 經(jīng)分析研究，本研究認(rèn)為 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用潛力實(shí)現(xiàn)的途徑為：盤活 城鎮(zhèn) 存量土地，挖掘城市用地潛力；強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化；加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的審批管理，堅(jiān)持推行土地拍賣制度；適當(dāng)提高城 鎮(zhèn) 土地容積率，充分利用城 鎮(zhèn) 立體空間；運(yùn)用稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)用地關(guān)系、引導(dǎo)用地行為。 ② 結(jié)合考慮 新沂市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及土地節(jié)約與集約利用現(xiàn)狀，本研究測(cè)算的 新沂市 土地集約利用可實(shí)現(xiàn)的潛力主要來(lái)源于 城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的閑置、空閑和批而未供土地和城鎮(zhèn)建設(shè)低效利用土地。 （三） 結(jié)論 根據(jù)以上對(duì) 新沂市 及其各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用的潛力分析，可以得到以下結(jié)論： ① 以人均 建設(shè)用地面積測(cè)度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地理論潛力， 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用空間較大，而且 城區(qū) 及各個(gè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 集約潛力差異尤為明顯。 ③ 2020－ 2020 年，全 縣 的更新改造規(guī)模和近期相比將適當(dāng)減小。 表 28 2020 年和 2020 年 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用的現(xiàn)實(shí)潛力 （ 公頃 ） 地區(qū) 存量 土地 更新改造 20202020 年現(xiàn)實(shí)潛力 20202020年現(xiàn)實(shí)潛力 新沂市 潛力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo) ① 2020－ 2020 年，盤活所有閑置空閑土地，并對(duì) 50%左右的低效利用土地逐步實(shí)施更新改造，全 縣 可以實(shí)現(xiàn)集約利用潛力約為 公頃； 2020－ 2020 年，通過(guò)對(duì)剩余 50%左右低效利用土地進(jìn)行更新改造，全 縣 城鎮(zhèn)用地可以實(shí)現(xiàn)集約利用潛力約為 公頃。據(jù)此估計(jì)，全 縣 2020 年低效利用土地為 390 公頃左右。 更新改造的潛力測(cè)算模型為： ? ? 212 / PPPSS j ??? 式中： S 表示更新改造潛力面積； Sj 表示待更新改造面積； P2 表示更新改造后容積率； P1 表示更新改造前容積率。 根據(jù)已有的研究成果和各地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推算 新沂市 的平均值，可以得到 2020－ 2020 年全 縣 年均改造規(guī)模占 2020 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積的 %左右。 根據(jù) 新沂市 “四查清、四對(duì)照 ”調(diào) 查結(jié)果， 2020 年底 新沂市 城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)閑置、空閑和批而未供土地總面積為 公頃。閑置、空閑土地的面積和低效利用土地的面積主要是基于 新沂市 “ 四查清、四對(duì)照 ” 的調(diào)查結(jié)果， 并對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了分類和匯總。 現(xiàn)實(shí)潛力 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約的現(xiàn)實(shí)潛力是在考慮影響城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)一步集約利用的各種制約因素的基礎(chǔ)上，在一定時(shí)期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的潛力。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 13 準(zhǔn)所得到的集約潛力大小。 理論潛力 城鎮(zhèn)建設(shè)用地的理論潛力是指依照《城市標(biāo)準(zhǔn)》，通過(guò)適當(dāng)降低人均建設(shè)用地標(biāo) ① 新沂市城鎮(zhèn)人口根據(jù)歷年來(lái)城市化率推算。測(cè)算公式如下： 00 PBSS ii ??? 式中： Si 表示在某一參照標(biāo)準(zhǔn)下城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約潛力； S0 表示 2020 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀面積； Bi 表示第 i 級(jí)人均用地標(biāo)準(zhǔn)值，此處 i=IV； P0 表示 2020 年城鎮(zhèn)人口。 表 25 城市人均建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)分級(jí) 指標(biāo)級(jí)別 用地指標(biāo)（ 平方米 /人 ） I － II － III － IV － 測(cè)算方法 通過(guò)比較 新沂市 城鎮(zhèn)人均建設(shè) 用地與《城市標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的人均建設(shè)用地 IV 級(jí)的常用標(biāo)準(zhǔn)值 100 之間的差值，來(lái)計(jì)算出 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約情況。從集約利用的角度出發(fā)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不應(yīng)當(dāng)有任何閑置，因此土地閑置率的參照值設(shè)為零，即現(xiàn)有閑置土地得到充分利用。 其中，理論集約潛力的測(cè)算采用人均建設(shè)用地指標(biāo)，參照值為建設(shè)部制定的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》 GBJ137－ 90（以下簡(jiǎn)稱《城市標(biāo)準(zhǔn)》）中規(guī)劃人均新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 12 建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) Ⅳ 級(jí)的上限值（表 25）。 （一） 測(cè)算指標(biāo)與方法 測(cè)算指標(biāo)和參照值 本研究擬從集約利用潛力的來(lái)源和實(shí)現(xiàn)潛力的途徑等角度出發(fā)，考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性和一致性等因素，通過(guò)對(duì)影響集約利用潛力大小的主要因素進(jìn)行相關(guān)分析與測(cè)算，得到近遠(yuǎn)期 新沂市 及各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的理論集約潛力和現(xiàn)實(shí)集約潛力。 本研究中城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的集約利用潛力，主要由閑 置未利用地和低效利用土地兩大部分組成。但是， 新沂市 經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)在很大程度上是依靠土地等稀缺資源的粗放利用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 說(shuō)明新沂市 的 建設(shè)用地 投入 產(chǎn)出率較低； 其土地閑 置率較高，說(shuō)明其土地利用狀況不盡充分合理， 相較來(lái)說(shuō)，新沂市 土地利用結(jié)構(gòu)較好，說(shuō)明其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好 。 表 24 新沂市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平評(píng)價(jià)結(jié)果 指標(biāo) 徐州市區(qū) 賈汪區(qū) 豐縣 沛縣 銅山縣 雎寧縣 邳州市 新沂市 土地投入分值 土 地產(chǎn)出分值 土地利用狀況分值 土地利用結(jié)構(gòu)分值 總分值 排序 1 3 7 2 5 6 4 8 從表中 可以看出，新沂市得分最低，與 徐州市市區(qū) 以及 其他 各個(gè)縣市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平具有明顯的差距，與縣市中總分值最高的 徐州市區(qū) 相差 分，與較低的 豐縣 相差 分，一定程度上說(shuō)明其用地相對(duì)最不集約。 評(píng)價(jià)總分值的計(jì)算 評(píng)價(jià)對(duì)象評(píng)價(jià)總分值的計(jì)算方法是用各評(píng)價(jià)指標(biāo)經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的分值（即指標(biāo)分值）進(jìn)行加權(quán)平均，計(jì)算公式為： 100/1 WX ini iY ?? ?? 式中， Y 為某市 區(qū) 、縣（市）集約利 用評(píng)價(jià)總分值； Xi 為某市、縣（市）第 i個(gè)指標(biāo)的分值； Wi 為某市 區(qū) 、縣（市）第 i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重； n 為指標(biāo)數(shù)量。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用差值標(biāo)準(zhǔn)化的 方法，計(jì)算公式為： 1 00)/1( ???? AaAX iiii 式中符號(hào)解釋如上。土地閑置率因子屬于負(fù)相關(guān)指標(biāo)類型，由于其標(biāo)準(zhǔn)值為 0，因此設(shè)置了最高值的限制，即土地閑置率達(dá)到 25‰ 即為 0 分。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 10 100)/1( ??? iii KaX 式中： iK 為指標(biāo)設(shè)置的最高限制值，其余符號(hào)含義同上。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用最小值標(biāo)準(zhǔn)化的方法，比較公式為： 100/ ?? aiii AX 也可根據(jù)實(shí)際情況選定標(biāo)準(zhǔn)值，指標(biāo)值小于標(biāo)準(zhǔn)值的該項(xiàng)分值記 為 100。對(duì)于大于指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的因素因子，指標(biāo)分值均取 100 分。不同的指標(biāo)類型其方法也不同： a. 正相關(guān)指標(biāo)類型。 表 23 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值 因素 因子 標(biāo)準(zhǔn)值 土地投入 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度（萬(wàn)元 /公頃） 127 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地吸納勞動(dòng)力數(shù)量（人 /公頃） 123 土地產(chǎn)出 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地 GDP 產(chǎn)值（萬(wàn)元 /公頃） 345 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地利稅額（萬(wàn)元 /公頃） 20 土地利用狀況 人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量（ 平方米 /人 ） 120 土地閑置率（ ‰ ） 0 土地利用結(jié)構(gòu) 鐵路、公路用地比率（ ‰ ） 24 （五） 評(píng)價(jià)過(guò)程 單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)分值的計(jì)算 由于各評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)量單位不同，原始數(shù)據(jù)無(wú)法建立統(tǒng)一的綜合評(píng)價(jià)模型，進(jìn)行綜合指數(shù)計(jì)算，故需對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 8 表 21 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 表 22 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重值 評(píng)價(jià)因素 評(píng)價(jià)因子 權(quán)重值 因子權(quán)重值 因素權(quán)重值 土地投入 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度 22 32 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地吸納勞動(dòng)力人數(shù) 10 土地產(chǎn)出 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地 GDP 產(chǎn)值 18 33 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地利稅額 15 土地利用狀況 人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量 13 24 土地閑置率 11 土地利用結(jié)構(gòu) 鐵路、公路用地比率 11 11 （四） 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值 各指 標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值所對(duì)應(yīng)的是建設(shè)用地達(dá)到集約利用滿意要求時(shí)的指標(biāo)水平，其對(duì)應(yīng)的指標(biāo)分值為 100 分。具體權(quán)重值詳見(jiàn)表 22。 （二） 城鎮(zhèn)建設(shè)用地評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系 本次區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的技術(shù)方案是建立在前人大量研究的基礎(chǔ)上的，初步選擇了具有經(jīng)濟(jì)屬性的土地投入和土地產(chǎn)出、具有社會(huì)屬性的土地利用狀況和土地利用結(jié)構(gòu) 4 類評(píng)價(jià)因素，因素下具體分為 7 項(xiàng)評(píng)價(jià)因子構(gòu)成以下區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。 ② 土地利用狀況本研究選取 人均單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量 和 土地閑置率 兩個(gè)指 標(biāo)反映。這里所指的利稅僅針對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)，不涵蓋第一產(chǎn)業(yè)。主要指標(biāo)解釋及數(shù)據(jù)來(lái)源如下： ① 本研究主要從土地的 投入產(chǎn)出水平著眼，將土地投入因素和土地產(chǎn)出因素分 ① 本研究中城鎮(zhèn)建設(shè)用地包含城市、建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地。因此，依據(jù)以上原則，本研究著眼于從盡量簡(jiǎn)單的指標(biāo)評(píng)價(jià)和對(duì)比中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因此側(cè)重于從土地投入、產(chǎn)出方面反映城鎮(zhèn)土地利用經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，并且從土地利用狀況和利用結(jié)構(gòu)方面評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)土地利用的社會(huì)效率。 一 、 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地 ① 集約利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià) 2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為 ，比 2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了 公頃，年均增長(zhǎng) 公頃； 2020 年人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地 公頃 。新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 6 第二章 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)與潛力分析 城鎮(zhèn)作為主要的建設(shè)用地使用和擴(kuò)展區(qū)域，首當(dāng)其沖被提上研究日程，如何通過(guò)現(xiàn)實(shí)挖潛來(lái)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平，從而減緩快速城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)土地大量需求的壓力，不僅是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要任務(wù)，也是 新沂市 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的標(biāo)志之一。 因此，根據(jù)以上分析可知，新沂市土地集約利用水平不高主要是 因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足導(dǎo)致的土地投入、產(chǎn)出水平不高所致。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，比江蘇省平均水平 平方米 /人高出 77 平方米 /人，其絕對(duì)數(shù)值較高，人均建設(shè)用地水平過(guò)高，用地效益低下，集約程度不高。 評(píng)價(jià)因素 評(píng)價(jià)因子 指標(biāo)測(cè)算 土地投入 單位建設(shè)用地年末固定資產(chǎn)存量（萬(wàn)元 /公頃 ） 年末固定資產(chǎn)存量 /建設(shè)用地總面積 ① 土地產(chǎn)出 單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值（萬(wàn)元 /公頃 ） 當(dāng)年二、三產(chǎn)業(yè)增加值 /建設(shè)用地總面積 土地利用狀況 人均建設(shè)用地?cái)?shù)量（ 平方米 /人 ） 建設(shè)用地總面積 /轄區(qū)內(nèi)年末總?cè)丝? 土地閑置率（ ‰ ） 土地閑置 面積 /建設(shè)用地總面積 土地利用結(jié)構(gòu) 鐵路、公路用地比率（ ‰ ） 轄區(qū)內(nèi)鐵路、公路用地總面積 /建設(shè)用地總面積 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 5 江都市、儀征市 、高郵市、沛縣和全省的平均水平 ；土地投入指標(biāo)單位建設(shè)用地年末固定資產(chǎn)存量的衡量中，新沂市總體水平不高， 不足江蘇省平均水平的一半，比揚(yáng)州市的三縣市和沛縣都要低 ，說(shuō)明新沂市建設(shè)用地吸納資金的能力 相對(duì) 較低；土地產(chǎn)出數(shù)據(jù) 表明 新沂市每公頃土地二三產(chǎn)增加值僅 萬(wàn)元，接近 蘇北地區(qū)平均水平的一半 ， 在比較例中處于最低水平， 說(shuō)明新沂市建設(shè)用地的產(chǎn)出率不高，效益水平有待提高。 表 13 2020 年 新沂市建設(shè)用地 集約利用水平總體定位 ② 地區(qū)名稱 人均GDP 排序 人均建設(shè)用地 排序 單位建設(shè)用地年末固定資產(chǎn)存量 排序 單位建設(shè)用地二 三產(chǎn)業(yè)增加值 排序 土地閑 置率 排序 公路鐵路用地比率 排序 新沂市 6723 7 2 7 9 1 1 儀征市 賈汪區(qū) 14849 2 1 1 5 6 5 高郵市 10282 5 3 6 8 5 6 江都市 16037 1 4 5 2 5 3 沛縣 8909 6 6 4 6 3 4 徐州市區(qū) 3 1 徐州全市 12020 4 8 4 蘇北 9 7 江蘇平均 14391 3 5 2 3 2 2 注：?jiǎn)挝环謩e為元 /人、平方米 /人、萬(wàn)元 /公頃、萬(wàn)元 /公頃、‰、‰ 總體來(lái)看，新沂市土地集約利用水平相對(duì)較低 ， 新沂市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在比較列中較為落后，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 僅比 徐州全市平均水平的一半 多一點(diǎn) ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于