【正文】 用海關收入的 30%來促進農產品出口和國內消費，鼓勵使用剩余農產品發(fā)展工業(yè)和其他用途，資助農產品生產的調整活動。具備了現(xiàn)實物質基礎的宣言或理論，才可能通過具體的政策來實現(xiàn)，才真正獲得現(xiàn)實性。提出建議17 / 40的危險。選舉國會議員準備立法報告、 研究項目和議案解決爭端審查計劃和基金制定計劃與一般發(fā)展中國家相比，發(fā)達國家的農民是有組織的，強有力的，所以能夠在正式的政治舞臺占有與其他集團平等的一席之地，并因此在經濟領域獲得與非農集團大致相同的收入水平。16 / 40圖中 2—7 發(fā)達國家農業(yè)政策制定程序資料來源：Ronald D. Knutson, J. B. Penn, William T. Boehm：《Agricultural and Food Policy》 ， PrenticeHall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1983. 轉引自徐更生：《美國農業(yè)政策》 ，54頁，北京，中國人民大學出版社，1991。1 參見[日] 秋野正勝等：《現(xiàn)代農業(yè)經濟學》 ，49～55 頁，北京，農業(yè)出版社， 1981；北京，陳道主編：《經濟大辭典也就是說，以往處于弱勢地位的農民，當具備了一定的經濟和政治力量時，會組織起來，迫使社會通過正規(guī)的政治決策程序制定有利于農業(yè)和農民的一系列政策，在正式的政治舞臺上爭取自身應得的經濟利益。到 1970 年，耕地極端緊缺的日本，對其最主要的口糧稻米，第一次實施了播種限制政策，并相應大幅度修改了糧食管理制度。同時，從 1960 年開始，采取了以生產費及收入補償?shù)姆绞絹碛嬎闵a者米價，增加農林預算。在日本，農業(yè)基本法制定以后的農業(yè)政策和農業(yè)行政，被稱為基本法農政。⑶結構政策：主持自立經營農戶，發(fā)展生產合作，促進地權流動，改善農業(yè)結構。⑴生產政策：國家要就重要農產品的長期供需情況進行預測，加以公布；要有選擇地，對預計需要將會擴大的農產品，為其擴大生產進行的基本建設和引進新技術，在政策上實行援助。該法將國家農業(yè)政策的最終目標規(guī)定為：“改善農業(yè)與其他產業(yè)的生產率差距，提高農業(yè)的生產率；并增加農業(yè)就業(yè)者的收入，使其能夠與其他產業(yè)就業(yè)者享受平等的生活” （第一條） 。在這樣的背景下，1961 年 6 月 12 日日本頒布了旨在提升農民地位、提高農民收入的《農業(yè)基本法》 。以被日本農業(yè)界稱為“農業(yè)憲法”的《農業(yè)基本法》為例。這些國家的農業(yè)法或農業(yè)基本法最基本的共同點，是宣稱了國家農業(yè)發(fā)展的目標，由保證農業(yè)對全局的農產品供應，轉換為保證農民獲得與非農集團大致相同的滿意的收入。戰(zhàn)后的新興工業(yè)化國家和地區(qū)，也同樣在經濟起飛之后及時頒布并實施了這種性質的農業(yè)基本法。直至 1990年的農業(yè)法，幾乎所有的農業(yè)立法，特別是 1936 年、1949 年、1954 年、1973年等幾個農業(yè)法，都對這一政策進行了修改、補充和強化，使之成為美國農業(yè)政策的核心部分。狹義的農業(yè)法，特指市場經濟發(fā)達國家在工業(yè)剝奪農業(yè)向工業(yè)支援農業(yè)轉折時期頒布的，旨在提高農民收入，實現(xiàn)農民與非農集團等同的收入水平，以此實現(xiàn)農產品供需均衡的農業(yè)基本大法。也就是說，農民收入政策的實施具有有力和穩(wěn)定持續(xù)的法律依據(jù)。這一績效的成本是高額的農業(yè)補貼，80 年代以來，歐共體/歐盟的農業(yè)預算占去了 50%以上的總預算，其中 2/3 用于保證價格。（三）共同籌資由 1962 年成立的歐洲農業(yè)指導和保證基金支付農業(yè)補貼，基金來源于成員國的直接分攤、海關稅和農產品進口稅。（一）共同定價確定目標價格，圍繞目標價格制定干預價格，政府按干預價格（保證價格）購買農產品以維持市場最低價，通過出售庫存農產品維持市場最高限價，以最低干預價格減去從輸入港口運往主要銷區(qū)的運費確定相應的“門檻價格” （進口最低價格） ，對門檻價格與實際進口到岸價之間的差額征收差別稅，以此限制進口，排除國際市場的價格和質量競爭，為歐共體農業(yè)生產者提供保護屏障。三 歐共體的共同農業(yè)政策（Common Agricultural Policy (CAP)）1958 年成立的歐洲共同體，1962 年開始制定的共同農業(yè)政策，涵蓋谷物、家禽、豬肉、牛肉、牛奶、雞蛋、魚、水果、蔬菜、動植物油、糖、煙草、啤酒花、種子、亞麻和蠶絲等農產品。這樣，生產者獲得以超出均衡價格和數(shù)量銷售農產品的更高收入，消費者得以以更低代價消費更多農產品，但是全體納稅人承擔農業(yè)生產者和消費者額外收益的成本，整體經濟降低了運行效率（見圖中 2—6） 。這時，為使市場價格下降到能夠讓消費者買掉這些農產品13 / 40（市場出清）的水平，政府以公共財政資金補貼目標價格與市場出清價格之間的差額。但是，由于土地僅僅是農業(yè)生產的一種投入因素，當土地投入受限制時，生產者能夠用其他投入來替代土地，可能導致產出反而增加；當所有要素一起閑置時，又會降低農業(yè)上游產業(yè)的市場需求、從而導致農村人口的搬遷，引發(fā)農村社區(qū)問題。1990 年的食物、農業(yè)、資源保護和貿易法進一步實施了農場主作物播種面積的“三基數(shù)計劃” ，具體劃定了計劃作物播種面積基數(shù)、靈活耕作面積基數(shù)（合稱允許耕作面積基數(shù)）和休耕面積基數(shù)。其中，耕地面積儲備是短期的土地休耕計劃，生產者從耕種的土地中劃出所攤派的面積用作休閑并得到政府的地租補償；保護儲備是長期地將生產者水土流失嚴重的耕地從作物生產轉為植樹種草、水土保持、野生動植物保護，或發(fā)展觀光農業(yè)之用，每年獲得政府的地租補償，以及保護措施費用補貼。土地休耕通過限制土地投入減少農產品供應，降低農產品過剩和政府的貯存費用（見圖中 2—5） 。（二）土地休耕計劃（land retirement）土地休耕計劃也是與兩種價格計劃相匹配的。當市場價格達到或高于放開閘門價格時，生產者可以出售谷物、付清貸款（如 1977 年食物和農業(yè)法規(guī)定市場價格達到貸款率的 140%～160%12 / 40政府停止支付儲存費，達到 175%以上時收回貸款或要求付息） ；當價格又降到放開閘門價格以下時，即恢復儲備貸款。具體的，當谷物市場價格低于國家規(guī)定的目標價格（放開閘門價格） ，政府與生產者簽訂 3—5 年的儲備合同并每年提供儲存費和無追索權貸款，在儲備合同過了第一年后，農場主就不必再支付貸款利息。此外，還采用了農場主自有儲備計劃（farmerowned reserves）來緩解過剩。在這個框架下，該法律不斷被調整和增加修正案，但不管如何變化，該法令一直服務于將美國過剩農產品輸往海外，將銷售收入用作優(yōu)惠長期貸款，或直接作為救援物資。它合并和延長了當時有效的幾個關于利用剩余農產品的授權，并將它們用于對外政策的目的。圖中 2—4 食品券計劃對消費的影響（292）1954 年 7 月 10 日簽署的農產品貿易發(fā)展和援助法（Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954） ，即第 480 號公法，是擴大海外需求最著名的努力。11 / 40擴大國內需求的計劃有食品券計劃（food stamp plan） ，對目標人群發(fā)放免費食品券，以擴大國內市場對農產品需求，提高農產品價格和農民收入，同時提高低收入消費者收入、增加食品消費（見圖中 2—4） 。這里，貸款率相當于可以自動執(zhí)行的農產品的最低保護價。在農產品收獲以后，農場主用自己的農產品作抵押，獲得為期10 個月、數(shù)量為計劃農產品限額與貸款率（即貸款水平，政府為計劃內的農產品數(shù)量提供的單位農產品的貸款數(shù)額）之乘積的短期貸款，以待最有利的時機出售農產品。這些過剩農產品是通過商品信貸公司的無追索權貸款收購貯存的。兩種價格計劃要求一系列的配套制度安排。最初，美國將農產品平價計算的基期定在 1909 年 8 月到 1914 年 7 月這一對農場主比較有利的時期（因阿拉斯加發(fā)現(xiàn)金礦而引起的溫和的通貨膨脹拉動農產品價格） 。這就是農產品平價（parity price of agricultural modity）概念。1 參見[美] 蓋爾其余 2100 萬噸在海外銷售，而單價僅上升到 105 美元，國外銷售額 億美元。國內外市場銷售總額 45 億美元。若國內市場容量 1500 萬噸，每噸價格 120 美元，銷售額 18 億美元。對于生產者最有利的做法，就是在無彈性需求的國內市場上限制出售，謀求“奇貨可居”的效果；而把更多的余額投入彈性較大的國際市場銷售，謀求“薄利多銷”的效果。1（一）主要農產品的兩種價格計劃（twoprice plans）自 1929 年以來實施的對于主要農產品（小麥、玉米、大米、棉花、高粱和煙草等）的兩種價格計劃，旨在利用國內和國外市場上農產品不同的需求彈性，增加農業(yè)生產者的總收益。發(fā)達國家的農業(yè)計劃（agricultural plan） ，即政府干預農產品的市場供需及價格，控制農業(yè)生產能力，降低農產品價格波動，擴大國內外市場對本國農產品需求，維持糧食安全庫存，促使農業(yè)過剩勞動力向非農領域轉移，或者對農業(yè)生產者進行直接支付，以增加農民收入，促進農村發(fā)展，保持整個國家的政治和社會穩(wěn)定的做法。狹義地看，現(xiàn)代發(fā)達國家的農業(yè)政策（agricultural policy） ，即以農本主義價值觀為基礎，旨在維持家庭農場、農產品平價和農業(yè)集團議價能力的公共政策。發(fā)達國家的農民收入政策，通常與農產品價格政策聯(lián)系在一起，被統(tǒng)稱為農業(yè)價格和收入政策（agricultural price and ine policy） 。這樣，農民收入1 參見[美] 蓋爾這樣，農業(yè)發(fā)展的主要制約因素，就由資源緊缺、生產供給不足，逐漸地讓位于生產過剩、需求不足。發(fā)達國家通行的農本主義或農業(yè)信條，正是建立在農業(yè)的外部正效應基礎上；當情況發(fā)生變化，對農業(yè)的過度保護造成整個社會的效率凈損失，原有的對農民收入的支持政策就須改變。要在經濟利益不盡相同的各個集團的不盡相同的價值取向或曰意愿之間進行取舍，需要客觀標準——是否符合最大多數(shù)人民的最大利益。農本主義及農業(yè)信條，成為發(fā)達國家農業(yè)立法的價值觀依據(jù)。帕爾伯格 1964 年首次將其概括為：①農民是好公民，人口的很大比例應在農場；②農耕不僅是一種經營活動，而且是一種生活方式；③農耕應是家庭式的企業(yè)；④土地應屬耕種者所有；⑤在以前生長一根草的地方，現(xiàn)在生長兩根草就是好的；⑥任何想從事農業(yè)的人應聽其自由；⑦農民他（她）自己應當就是主人。農本主義反映為“農業(yè)信條” 。其基本信念是，工業(yè)、商業(yè)和其他各種非農礦職業(yè)都是重要的，但卻不是生產性的。這反映在“農本主義”的價值觀中。在上述進程中，消費者支出結構中用于食物消費的比重，社會勞動力產業(yè)結構中農業(yè)勞動者的比重，都越來越小，這也使得支持性農民收入政策具備了實施的經濟可能。這里須作幾點解釋：農業(yè)生產微觀主體高度分散、無壟斷市場可能，所以大量供應必然導致價格下降；現(xiàn)代社會發(fā)展中農產品需求的收入彈性小、價格彈性小，所以價格下降幅度必然大于需求因價格下降而增加的幅度，即銷售量增加抵補不了銷售價格下降引起的損失，銷售總金額下降導致農民收入下降；各別農民不是市場價格的決定者，而是市場價格的接受者，不能左右市場價格，只能左右成本，同時，先期農業(yè)投資多與土地固定在一起，很難不受損傷地自由轉移出農業(yè)部門，為保持收入、穩(wěn)定資產，實力強的農戶必然擴大經營規(guī)模，采用更新的技術，盡力壓低成本，從而導致農產品更多更便宜的供應，進入新一輪循環(huán)。W它將使消費者能用越來越小的代價得到豐富的農產品供給，將使農業(yè)勞動力大量充實非農產業(yè)，而農民自身的收入卻只能踏步不前（見圖中 2—2） 。走向現(xiàn)代化的中國，也將不會例外。政府干預的原則，是使外部效應“內部化” ，即通過政府的政策，盡可能地將外部效應“返還”給行為人，使外部正效應的行為人獲得更多的收益，外部負效應的行為人承擔更多的成本。在外部正效應的場合，由于行為人不能獨占行為的好處，所以市場不能產生如需的供應；在外部負效應的場合，由于行為人不必獨自承擔行為的成本，所以市場會產生過多的供應。外部效應是市場失靈的一種表現(xiàn)。外部效應，指一項經濟活動或交易行為對行為者或行為團體以外的人所造成的成本或收益。正因為農民本身不能獨占農業(yè)發(fā)展的好處，農民也不獨自承擔農業(yè)發(fā)展滯后的成本，因此，農業(yè)發(fā)展需要一定的公共資助，以增加農業(yè)的經濟吸引力，使農業(yè)如整體社會經濟所需的得到長足的發(fā)展。希爾出版公司 1998 年出版。圖中 2—1 供給的擴張和需求缺乏彈性導致了農業(yè)的衰退資料來源：保羅6 / 40然而，在現(xiàn)代發(fā)展過程中，無論是發(fā)展之初還是發(fā)展以后，農業(yè)發(fā)展都面臨天然的不利處境：發(fā)展之初農業(yè)生產力性質的落后導致受剝奪；發(fā)展以后農業(yè)勞動生產率迅速提高的結果，由于農產品特點反而使農民收入遭到損失?，F(xiàn)代社會經濟的飛速發(fā)展，引發(fā)人們利益的急劇調整和環(huán)境的急劇變化，生存條件相對更寬松的農村成為脆弱人群安身立命的最后庇護所。農業(yè)的“公共物品”特性，可以從食品對于任何社會的戰(zhàn)略價值、農業(yè)和農村發(fā)展對于劇烈變動的現(xiàn)代社會穩(wěn)定和環(huán)境保護的意義，以及農業(yè)在現(xiàn)代社會中的不利地位這三個方面理解。但是，從市場缺陷角度，不僅農業(yè)發(fā)展需要國家提供公共基礎設施等公共物品，而且，從某種角度看，農業(yè)本身，對于國民經濟全局就有巨大的外部效應，是一種“公共物品” 。這就意味著必須實行支持性的農民收入政策。這種發(fā)展階段的轉換，是農業(yè)發(fā)展目標，從而農民收入政策轉換的經濟依據(jù)。而當整個國家的經濟結構已經從傳統(tǒng)產業(yè)為主轉變?yōu)楝F(xiàn)代產業(yè)為主，繼續(xù)維持現(xiàn)代產業(yè)對傳統(tǒng)農業(yè)的剝奪，于現(xiàn)代產業(yè)的利益甚微，對傳統(tǒng)農業(yè)的損傷卻很嚴重，足以釀成經濟危機。