【正文】 公路建設資金使用采用預算制和基金制兩種不同的方法。通過立法，使得資金籌措能夠在公平公正、合理合法的環(huán)境下進行，資金來源和資金規(guī)模都能在法律的框架得到保證。美國在公路建設的資金籌措方面設有《聯(lián)邦資助公路法》、《陸路運輸資助法》和《多種陸上運輸效率法案》中明確規(guī)定公路建養(yǎng)的資金來源，并通過征收公路使用稅、財產稅等為公路建養(yǎng)籌集資金；聯(lián)邦政府專門設有“公路信托基金”，該基金78%來自民間汽油柴油稅，其余來自車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅和配件稅。三是法制化建立穩(wěn)定的公路建設資金來源和有效的政府補助機制。在日本，公路局負責國家公路和重要公路的規(guī)劃，高速公路的規(guī)劃由道路公團負責，地方道路由地方規(guī)劃。為保證中長期公路網規(guī)劃的嚴肅性、權威性，發(fā)達國家常用法律的形式對中長期路網規(guī)劃加以保障。發(fā)達國家制定全面和詳細的公路相關的法律，用法律的形式對公路管理職責劃分、公路管理的權利和義務加以明確規(guī)定，公路管理部門作為政府職能部門按照法律規(guī)定的職責范圍開展工作。發(fā)達國家對公路的管理，不是簡單的用行政命令，而是側重于用法律的手段，對公路管理的眾多方面加以明確的規(guī)定。一般地說，對于州際公路和其它高速公路，聯(lián)邦資助90%，系統(tǒng)所在州承擔10%；對于其它干線公路以及另外一些一、二級公路和城市道路，聯(lián)邦資助75%，系統(tǒng)所在州承擔25%；對各州其它一般公路，聯(lián)邦資助50%，系統(tǒng)所在州承擔50%。美國公路按功能劃分為干線公路、集散公路和地方道路，其中干線公路又包括州際公路（全部為高速公路）、其它高速公路、其它干線公路和次干線公路。英國根據(jù)公路等級和功能的不同，公路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、管理分別由國家交通部和地方政府分別負責。公路功能分類，是指以公路的本質屬性或其他顯著屬性特征作為根據(jù)，把各種等級層次或類別的公路集合成類的過程。日本在中央一級設國土交通省公路局（另外城市與地方建設局參與公路的建設和管理），地方政府管理機構主要指都道府縣一級的管理機構，一般為這一級政府中的公共工程局、國土開發(fā)局或基礎設施局。美國各州一般設有運輸廳，負責本州公路的建設、運營、養(yǎng)護和管理。聯(lián)邦公路管理局的地區(qū)性辦事機構包括4個資源中心、52個聯(lián)邦資助公路辦事處和3個聯(lián)邦屬地公路辦事處。美國聯(lián)邦運輸部下設聯(lián)邦公路局。交通部根據(jù)全國干線公路分布，將全國的干線公路網劃分為8個區(qū)，每個區(qū)設立一個直屬于交通部的區(qū)公路局，負責本區(qū)的公路養(yǎng)護管理。英國公路局在八個城市設有分局，負責各自所在地區(qū)的事務。交通部負責全英綜合運輸網，交通大臣負責干線公路網（含高速公路和干線公路）總體政策的制定，并為公路局確定發(fā)展戰(zhàn)略框架及資金使用計劃。一般為三層次模式，即中央政府管理機構、省級政府管理機構和縣級政府管理機構。（一）全國統(tǒng)一的公路管理機構設置。由于農村公路中村道的里程多，有些省份為了落實基層管理單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也設立了專門的公路管理機構，例如浙江嘉興等市設立“鄉(xiāng)公路管理站”，相關人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，業(yè)務上接受縣公路管理機構的指導。另一方面，按照農村公路是否單獨設立管理機構分為兩大類，一些省份市、縣兩級的公路管理機構有兩套，分別負責干線公路和農村公路的養(yǎng)護管理，這種兩套機構并行設置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內蒙等。這一文件是對《公路法》補充解釋，也是體現(xiàn)了“統(tǒng)一領導、分級負責”的公路管理原則。盡管我國村道總里程在公路網中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發(fā)時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負責建設，養(yǎng)護工作局限于群眾突擊和季節(jié)性養(yǎng)護，路政管理也基本未開展。長期以來，農村公路中的部分縣、鄉(xiāng)道公路（原來省管）和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設、養(yǎng)護和管理工作由市、縣政府負責，鄉(xiāng)道的建設、養(yǎng)護和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。依據(jù)《公路法》，公路依據(jù)行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道。目前我國高速公路的管理模式如圖4所示。目前多數(shù)省份實行“一廳兩局”形式，即單獨成立與現(xiàn)有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。三是組建事業(yè)性質的高速公路管理局或者其它類似實體的事業(yè)機構。二是組建由省交通運輸廳領導的高速公路融資實體。主要有三種模式：一是組建省政府授權并直接領導的國有獨資或控股性質的高速公路總公司。我國高速公路管理的模式呈現(xiàn)多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。因此，各地對高速公路管理的組織機構形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。在國家投融資體制改革政策的指導下，高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉讓公路收費權以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”的投融資機制，有效地緩解了高速公路建設資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設的快速發(fā)展。的竣工通車相應產生的。圖3 普通國省干線公路條塊結合管理的兩種模式（三）高速公路的管理體制。其二，地市公路管理機構對縣公路管理機構的人、財、物實行垂直管理?？h鄉(xiāng)公路仍由地市、縣交通運輸主管部門負責。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權在省公路管理機構。注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業(yè)指導，無行政隸屬關系。地市公路管理機構的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運輸局管理。圖1 普通國省干線公路的條條管理模式二是塊塊模式。縣鄉(xiāng)道路以地（市）交通運輸局為主實施規(guī)劃、設計、建設和養(yǎng)護管理，省公路局給予技術指導和一定的資金補助。省級公路管理機構直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養(yǎng)護和其他管理。國道和省道（不包括高速公路）的建設、養(yǎng)護和管理的事權均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還設有交通運輸管理站（所），業(yè)務上接受縣交通運輸局領導。各地市以下機構基本與省級機構對應設置，地市級、縣級政府設交通運輸局，在地市級交通運輸局下設公路總段（局、分局、處）?？傮w看，已經形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規(guī)、宏觀政策、國道規(guī)劃、技術標準和業(yè)務上指導各地的公路工作?，F(xiàn)行的公路管理體制按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則建立起來。由此逐漸形成了以條塊結合為主，有的側重于條條管理、有的側重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。1998年開始國家實施積極的財政政策，加大了基礎設施的建設力度，各省、直轄市、自治區(qū)都在根據(jù)自身的實際情況調整公路管理體制。1998年1月1日，《公路法》正式施行，進一步明確了交通主管部門和公路管理機構建設、養(yǎng)護、管理公路的職責，完善了公路建設和養(yǎng)護制度。為了適應公路建設籌資和投資管理的需要，不少省區(qū)設置了負責高等級公路籌資、建設、管理和經營的管理機構，如高等級公路管理局、集團公司或發(fā)展公司。（四）1988年至今：公路進入快速發(fā)展階段，體制改革醞釀與探索。在這一階段，國家為適應改革開放后的新形勢，出臺了一些政策。1988年，交通部機構改革，撤銷公路局等管理機構，改設相關司局?！豆饭芾項l例》的頒布實施開創(chuàng)了依法管理公路工作的新局面。國道、省道由省、自治區(qū)、直轄市公路主管部門負責修建、養(yǎng)護和管理。地方層面，各省、自治區(qū)、直轄市交通廳（局）都建立了公路局，按地市設公路分局或總段（段）。黨的十一屆三中全會以后，為了適應改革開放和國民經濟發(fā)展的需要，迅速恢復路況，各省公路交通部門貫徹了“調整、改革、整頓、提高” 的方針，又一次恢復了公路局、總段（分局）和段的三級養(yǎng)路機構；3個直轄市分別在交通局或市政工程局下設公路管理處（局），處以下按縣（區(qū)）設公路管理所（分局）。這期間，絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市公路交通管理機構也相繼撤并、下放，許多省屬的養(yǎng)路機構被撤銷。1973年，交通部重建公路局。1966年5月，“文化大革命”開始，各級公路交通主管部門遭受嚴重沖擊，建國初期初步建立起來的公路養(yǎng)護體制，幾乎近于崩潰，公路事業(yè)再次遭受重大挫折。第三，上收公路建設隊伍和干線公路養(yǎng)護體制。第二，加強公路養(yǎng)護和管理。經歷了三年自然災害后，1962年，根據(jù)“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，國家和公路交通部門對公路事業(yè)的發(fā)展采取了一系列措施。與此同時，公路管理體制開始從“垂直領導為主”演變?yōu)橐浴暗厥?、縣管理為主”。另一方面，出現(xiàn)了不尊重科學，不講究質量，片面追求數(shù)量的傾向，造成了不少浪費。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群眾，以普及為主，發(fā)展交通的“地、群、普”方針。（二）“大躍進”和“文化大革命”時期（1958～1976），公路管理在曲折中前進。1951年5月，政務院發(fā)布了《關于1951年民工整修公路的暫行規(guī)定》，使民工建勤建路養(yǎng)路制度以國家法令的形式確定下來。1950年3月，政務院頒布了《關于1950年公路工作的決定》，對各級管理機構的設置提出了明確要求，進一步明確了建國初期公路工作的方針政策。省交通廳對公路交通事業(yè)一般實行垂直管理。公路總局下設養(yǎng)路處主管全國公路養(yǎng)護，并按專線設立了幾個國道養(yǎng)護機構，由于公路點多線長，集中統(tǒng)一管理的難度較大，大多數(shù)附屬機構于1951年下放到省。各大行政區(qū)和省設立公路局或公路處，具體負責轄區(qū)公路事宜。剛剛誕生的新中國面臨著鞏固國家政權和迅速恢復國民經濟的重要任務，這兩項任務與交通密切相關，交通必須先行。，在公路橋梁、公路隧道、公路渡口以及公路兩側規(guī)定范圍內因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河道的行政許可權，對擅自在公路上設卡、收費的行政處罰權以及對未經批準擅自進行公路建設項目施工的行政處罰權，只能由有關交通運輸主管部門行使。但也有例外，根據(jù)《公路法》第五十七條和第八十二條規(guī)定《公路法》第五十七條規(guī)定：除本法第四十七條第二款的規(guī)定外，本章規(guī)定由交通主管部門行使的路政管理職責，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定，由公路管理機構行使。此外，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，行政許可權只能委托有關行政機關行使，或者由法律、法規(guī)授權的組織行使，只有通過法規(guī)授權，公路管理機構才能夠以自己的名義行使行政許可權，以自己的名義獨立地承擔法律責任。二是為了符合依法行政的要求。根據(jù)《公路法》規(guī)定，公路保護職責不僅包括查處公路違法行為、強制拆除違法建筑、審批涉路施工和大件運輸、公路監(jiān)督巡查等行政執(zhí)法內容，也包括養(yǎng)護秩序維護、出行信息發(fā)布、公路損毀搶修、路網運行監(jiān)測等行政服務內容，涉及工程建設、交通安全、法學、應急處置等多個領域，具有較強的專業(yè)性和技術性。法律主體資格就是能夠以自己的名義獨立行使公路行政管理職責，并獨立地承擔相應的法律責任，對引起的行政爭議，能夠以自己的名義參加行政復議和行政訴訟。本條第三款是關于公路管理機構法律主體資格的規(guī)定。從近年來公路發(fā)展以及各地公路管理體制的實踐看，國道、省道由省級交通運輸主管部門和公路管理機構統(tǒng)籌管理的格局能夠更好地適應公路網絡化運行與應急處置工作的需要。各省、自治區(qū)、直轄市對本行政區(qū)域內的國道、省道如何管理，各地在實踐中有條條管理、條塊結合、塊塊管理三種管理模式。本條例所稱縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門，是指縣級以上地方人民政府的交通運輸廳、局（對于直轄市而言，則是指交通委員會或交通運輸管理局）。交通運輸部下設公路局，其主要職責是：承擔公路建設市場監(jiān)管工作，擬訂公路建設、維護、路政、運營相關政策、制度和技術標準并監(jiān)督實施；承擔國家高速公路及重要干線路網運行監(jiān)測和協(xié)調；承擔國家重點公路工程設計審批、施工許可、實施監(jiān)督和竣工驗收工作；承擔公路標志標線管理工作；指導農村公路建設工作；起草公路有關規(guī)費政策并監(jiān)督實施。依照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》的規(guī)定，確定國務院各部、委的職責，屬于國務院的職權。一、本條第一款是關于國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作的規(guī)定。公路管理機構依照本條例的規(guī)定具體負責公路保護的監(jiān)督管理工作。第三條 國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作。公路保護工作是一項綜合性的工作，需要各級地方人民政府加強領導，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。為防止超限運輸車輛破壞縣道、鄉(xiāng)道，根據(jù)本條例第三十四條規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府可以根據(jù)保護鄉(xiāng)道、村道的需要，在鄉(xiāng)道、村道的出入口設置必要的限高、限寬設施。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《公路法》第四十條、本條例第七條和第五十三條規(guī)定，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門、公路管理機構等在本級人民政府領導下制定地震、泥石流、雨雪冰凍災害等損毀公路的突發(fā)事件應急預案，并開展有關應急處置工作。（五）根據(jù)《公路法》第八條和本條例第三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責。根據(jù)《公路法》第三十四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當確定公路兩側邊溝（截水溝、坡腳護坡道）外緣起不少于一米的公路用地?？h級以上地方人民政府應自公路初步設計批準之日起30日內，根據(jù)保障公路運行安全和節(jié)約用地的原則及公路發(fā)展的需要，按照《公路法》第五十六條及本條例第十一條、第十二條規(guī)定，依法劃定公路建筑控制區(qū)的范圍。此外，農村公路以及國道和省道的沿線環(huán)境整治、穿鎮(zhèn)路段馬路市場管理、沿線群眾愛路護路意識的培育、愛路護路村規(guī)民約的簽訂等都離不開地方政府牽頭負責。地方各級人民政府應根據(jù)農村公路養(yǎng)護的實際需要，統(tǒng)籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農村公路正常養(yǎng)護。（二）農村公路保護。地方人民政府加強治超工作的領導，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重點，將治超工作經費納入部門財政預算范圍，對本級政府各有關部門及下級人民政府實行嚴格的目標考核制和責任追究制。超限超載涉及部門多，治理難度大，直接關系到社會主義市場經濟秩序、安全生產、道路運輸事業(yè)健康發(fā)展等重大問題，必須在地方政府的統(tǒng)一領導下，才能更好的實現(xiàn)各部門之間的相互配合、協(xié)作、支持，才能做好各項工作措施的貫徹和落實，才能正確處理好治理工作與經濟發(fā)展的關系，才能真正建立治超長效機制。近年來，車輛超限超載違法運輸現(xiàn)象十分嚴重，不僅損壞公路基礎設施，引發(fā)大量的道路交通事故，而且直接導致道路運輸市場的惡性競爭和車輛生產使用秩序的混亂。本條例也指出，各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導，依法履行公路保護職責。公路保護工作是否能夠有效開展，直接關系到公路促進地方經濟社會發(fā)展的效用能夠有效充