【正文】 獨立的決策權(quán)力。 在西方國家，立法機關(guān)是國會或者議會，安德森認為，他們通常能夠獨立決策。 （ 1）立法機關(guān)或權(quán)力機構(gòu)是制定和監(jiān)督公共政策的主要機構(gòu)。 1．政府系統(tǒng) 政府系統(tǒng)是公共政策主體系統(tǒng)中最為核心的部分。 瓊斯根據(jù)政府提案的來源將政策主體分為政府內(nèi)部和政府外部兩大類，前者包括行政長官、官僚、咨詢者、研究機構(gòu)、議員及其助手，后者包括利益團體和協(xié)會、委托人團體、公民團體、政治黨派和傳播媒介。對于公共政策主 體 的論述，也是不同的學者有不同的觀點。 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 17 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 掌握 第三節(jié) 公共政策主體、客體與環(huán)境 一、公共政策主體 公共政策主 體 就是那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、實施、評估、監(jiān)控的行為者。社會中每一個利益群體和個體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然造成利益分配上的沖突。 6．公共政策的分配功能 在眾多關(guān)于公共政策的定義中，有一種認為“公共政策是對全社會價值做有權(quán)威的分配”，因而也有人強調(diào)公共政策的分配功能。在社會非常臺運行時，即社會處于激烈變遷、轉(zhuǎn)型時期，政策的作用在于重新調(diào)整、調(diào)適和規(guī)范人們之間的行為和行為關(guān)系，以保證新的體制、制度和模式的建立。在社會的常態(tài)運行下，由于社會經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的不平衡和不均衡，會產(chǎn)生 利益矛盾，甚至會出現(xiàn)里沖突，導致社會失衡。政策的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。政策象征性功能所達到的效果是影響力及公眾態(tài)度的改變。美國《 1949 年住房法案》提出了公共住房目標，但由于國會沒有提供住房建設所需資金而使該項政策僅具有象征意義。但有一類政策不具備這種實質(zhì)性后果，它僅僅定位與影響公眾的看法、觀念或思想意識。在資本主義國家，政策的管理作用也是很明顯的，即使是美國這樣高度發(fā)達的資本主義國家，政府幾乎也是靠發(fā)布政策、法規(guī)過日子的。在社會主義國家，由于無產(chǎn)階級政黨處于國家政治生活的核心地位，整個國家是在黨的一種統(tǒng)一領(lǐng)導之下，而黨對國家的這種領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導，亦即路線、方針、政策的領(lǐng)導。可見，國家的管理活動是一 項復雜的系統(tǒng)工程，這種管理是通過政策實現(xiàn)的，政策是國家管理的手段、工具和杠桿。 3．公共政策的管理性功能 國家的社會管理職能，是指以國家為主體，通過對整個社會生活過程進行計劃、自治、控制、調(diào)節(jié)的活動，是整個社會協(xié)調(diào)一致地發(fā)展。政策導向性功能的另一項重要內(nèi) 容，就是用所確立的目標、方向來教育群眾，統(tǒng)一人們的思想，協(xié)調(diào)人們的行為。 如果說制約性功能是一種消極性功能的話，那么，導向性功能便是政策的積極性功能。具體地說，政策為社會的發(fā)展、人們的行動確定了方向，使整個社會生活的各種復雜的、多面 的、相互沖突的、漫無目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標上來，使全社會按照既定目標有序地前進。 ▲ 案例：上海重罰隨地吐痰 20分鐘 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 15 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 2．公共政策的導向性功能 政策的導向性功能所要達到的目標是引導整個社會朝著公共政策主體希望的方向發(fā)展。換言之，制約性功能所要達到的目標是制約，是禁止公共權(quán)威部門不希望的行為發(fā)生。 （三）公共政策的基本功能 1．公共政策的制約功能 從某種意義上說，公共政策是公共權(quán)威部門制定的有所為、有所不為的行為規(guī)則。對于不同的政策來說，界定其中期、中長期 與長期功能的標準是不一樣的。公共政策還具有中期、中長期和長期功能。有些帶有調(diào)整性、刺激性的政策，其作用要求在較短的時間內(nèi)顯示出來。能發(fā)揮即時功能的政策往往是內(nèi)容十分具體的單向政策。 有些政策剛一實施，社會問題就得到一定程度的緩解，效益就產(chǎn)生出來。政策的間接功能通常是長期的、宏觀的 和隱性的。政策的直接功能是指政策在實施過程中不需要經(jīng)過中間環(huán)節(jié)就表現(xiàn)出來的作用，這種直接功能往往是短期的、微觀的、顯性的。這類政策的微觀功能比較明顯，但也會間接地影響全局問題，從而也具有潛在的宏觀功能。當然，兩者相比，其宏觀功能更為 明顯。從公共政策制 定主體與公共政策內(nèi)容的覆蓋面來區(qū)分，有些公共政策是由執(zhí)政黨中央與中央政府制定的，這類基本政策就具有宏觀調(diào)控指引功能。有些政策的隱性功能可能要經(jīng)歷很長的時間才會顯露出來，所以，急功近利是不妥當?shù)?。而且就公眾的心理來說，他們也企盼政府實施的公共政策能夠解決一些看得見、摸得著的問題，為人民做一些實事，讓老百姓獲得一些實惠。公共政策的有效實施首先就是要緩和這些矛盾，消除種種已暴露得問。公共政策實施的目的就是要解決公眾迫切需要解決的矛盾與問題。比如我國的計劃生育和保持適度人口的政策，其基本功能是有效地降低人口增長率，至于優(yōu)生優(yōu)育，緩解城市住房緊張，改善人民生活水平等等，則是附帶產(chǎn)生出來的功能。就公共政策整體來說，其基本功能與輔助功能有很大區(qū)別。 但這些功能也并不都是同等重要的，其中必有一些是主要的、處在首位的功能，還有一些則是次要的，處在第二位、第三位的功能。反過來，如果幾項公共政策的功能不是互補的，公共政策就會失去協(xié)調(diào)，公共政策之間就會發(fā)生沖突，任何一項公共政策的功能就有可能被其他公共政策的作用所抵消。另外，一項具體的公共政策又總是與其他處于同一個橫切面上的公共政策相輔相成，與處在同一個縱切面上的公共政策相互銜接，承上啟下。 ▲ 講授為主 1 分鐘 5 分鐘 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 13 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 了解 3．公共政策功能具有互補性 制定與實施公共政策是一個巨大的系統(tǒng)工程。比如，在西方市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和西方的消費條件下，凱恩斯學派所設計的一套經(jīng)濟公共政策能治理好消費疲軟的公共問題。這說明，原有的公共政策必須終止了，必須立即讓位給新的公共政策。因此，公共政策總是內(nèi)在地蘊藏著具體的人效、地效、時效。 任何公共政策都是具體的，每一項公共政策都是在一定的工作環(huán)境下制定和在一定的現(xiàn)實條件下實施的。公共政策在制定時，多數(shù)要經(jīng)過前景的預測分析，政策制定出來以后，在全面實施前，也會經(jīng)過不同程度的試驗，因此，公共政策在實施的初期，一般會產(chǎn)生出一定的正向功能。公共政策的負向功能是就政策實施的結(jié)果而言的。 即政策實施后沒有改變政策實施前實際存在的政策問題狀態(tài)，或者說，原有的不良狀態(tài)及未得到緩解，也沒有加??；二是政策負效。相當多的政策實施以后產(chǎn)生了人們并不愿意看到的負向功能。公共政 策的正向功能表明政策實施后產(chǎn)生了積極效應，這是在公共政策實施周期中進行科學決策與正確執(zhí)行的結(jié)果。 ▲ 講授為主 5 分鐘 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 12 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 了解 了解 ，可以劃分為政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策、科技政策、文教政策等等。派生政策則是再生政策。 （ 4）原生型公共政策與派生型公共政策。限制型公共政策是一種壓縮供種選擇與活動范圍，從而控制某些行為少發(fā)生乃至不發(fā)生的公共政策。鼓勵型公共政策是一種包含獎勵因素和手段的公共政策，目標在于引導公眾朝向一定方向努力。因為，這類問 題之所以會反復出現(xiàn)，正說明它十分復雜、頑固、非一朝一夕、輕而易舉 所能解決的。對于重申型的政策來說，其貫徹、執(zhí)行的重要條件是需要解決的公共問題具有重復性與類似性。重申型公共政策乃是已經(jīng)定型的并且被實踐證明是有效的政策。此類問題或現(xiàn)象或許曾經(jīng)發(fā)生過，但由于創(chuàng)新性政策帶有很大探索性與嘗試性，因而具有較大的不確定性。創(chuàng)新型公共政策的特點是具有探索性和創(chuàng)造性。調(diào)整型公共政策在解決公共社會問題是著眼于對公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與運行體制只進行部分的協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)，因此，這類公共政策則帶有局部性與調(diào)節(jié)性。 ▲ 我國的總政策是什么 ▲ 我國有哪些基本國策 2 分鐘 6 分鐘 元政策 基 本 政 策 具 體 政 策 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 11 頁 共 115 頁 v教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 了解 ，可以將公共政策劃分為 ： （ 1）改造型公共政策與調(diào)整型公共政策。 具體政策又稱部門政策或方面政策，是為在某一個特定的部門貫徹基本政策而制定的具體行動方案和行為準則。 基本政策是針對某一社會領(lǐng)域或社會生活某個基本方面制定的、在該領(lǐng)域或方面起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策。 總政策，又叫元政策（總路線、總方針），是政策體系中管總的或具有統(tǒng)攝性的政策，對其他各項政策起指導和規(guī)范作用，是其他各項政策的出發(fā)點和基本依據(jù)，是政策主體用以指導一定歷史時期全局性行動的高度原則行的指針。 （二）公共政策類型的劃分 對于公共政策的定義， 不同的學者有不 同的理解，同樣對于公共政策類型的劃分，各學者之間也是觀點各異，從不同的研究角度就有不同的觀點。公共政策救起對社會生活的影響來說，有些政策主要起調(diào)整、改良的效能；有的政策則主要履行維護、限制的作用；有的政策則主要發(fā)揮創(chuàng)新、導向的功用。其次，通過對一個社會不同層次政策的考察與綜合，可以了解該 社會在不同時期不同的政策重點，以及不同層次的公共管理部門的政策權(quán)限。 1 分鐘 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 10 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 了解 掌握 第二節(jié) 公共政策的類型和功能 一、公共政策的類型 （一）研究公共政策類型的意義 研究公共政策類型對公共政策的理論與實踐都具有重要意義。 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 9 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 公共政策的明確性依賴于公共政策主體對公共政策所要解決問題的透徹了解，公共政策主體只有準確把握問題的性質(zhì)、范圍、原因和過程，才能有的放矢地制定出明確的公共政策。一般地說，高層次公共政策 的明確性表現(xiàn)比較原則，低層次政策的明確性表現(xiàn)比較具體。它包括：公共政策目標明確，公共政策措施明確，適用范圍明確，文字表述明確。比如政治的、經(jīng)濟的、文化的以及社會服務的等等各個方面。眾多數(shù)量、類型不同的公共政策共同組成了公共政策體系，從而發(fā)揮公共政策的整體功能。 9．公共政策的整體性 盡管公共政策常常是針對某一特定問題制定和實施的，但這個問題往往與其他問題結(jié)為一個整體，相互影響。二是公共政策主體的認識變化了，原來在不全面、不深刻，甚至錯誤認識的基礎上形成的公共政策就會得到補充、完善和糾正。 公共政策的時效性是由客觀事物的穩(wěn)定性和變動性決定的。 公平性應該放在首要位置，效率服務與公平，同時也能為公平提供一定的物質(zhì)保證。 中國地質(zhì)大學長城學院教案正文 第 8 頁 共 115 頁 教學目標 教學內(nèi)容 教學方法 時間 但是，公共管理又必須講究效率，也就是盡量做到“少花錢，多辦事。政府不同于企業(yè)，企業(yè)是為了追求利潤的最大化，因此就會以爭取更高的效率為目標，但是作為政府根本目標是要實現(xiàn)社會的公正、公平。 因此公共政策是穩(wěn)中有變，變中有穩(wěn)。 強調(diào)公共政策的穩(wěn)定性并不是說公共政策是一成不變的。公共政策作為政治系統(tǒng)運行的中心、政府履行自身職能的手段和進行公共管理的途徑，必須保持穩(wěn)定。當統(tǒng)治階級與社會公眾的利益一致時而這就能很好的結(jié)合在一起；當 統(tǒng)治階級或者說執(zhí)政階級的利益與社會絕大部分公眾的利益不一致甚至發(fā)生沖突時，公共政策的政治性與公共性就會相互沖突。離開了公共性，公共政策就有可能變?yōu)槟承┤?、團體、階層謀取私利的工具。公共政策是政治系統(tǒng)、政府等公共部門進行社會公共管理，維護社會公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會穩(wěn)定發(fā)