【正文】 從國際通行做法看，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》原則1規(guī)定“在一個有效的銀行監(jiān)管體系。這樣才能確保對所有的金融機構(gòu)及其從事的金融業(yè)務(wù)都能實施持續(xù)有效的監(jiān)管，保證我國分業(yè)監(jiān)管體制的運作效率。因此，為了共同維護金融體系的穩(wěn)定，中央銀行與銀行監(jiān)管機構(gòu)之間也需要進行密切的合作。中央銀行和銀行監(jiān)管機構(gòu)在維護金融穩(wěn)定方面各有優(yōu)勢和側(cè)重。一方面，貨幣政策與銀行監(jiān)管相互聯(lián)系，相互影響，并相互補充，因此有必要在這兩項職能之間建立良好的合作、協(xié)調(diào)機制和充分、及時的信息交流，否則，不論是銀行監(jiān)管，還是貨幣政策，其有效性都會受到嚴重的影響。從我國的金融監(jiān)管實踐來看，建立監(jiān)管住處共享機制非常必要。為確保各方都能充分獲取履行職責(zé)所需的數(shù)據(jù)和信息，同時又避免向同一機構(gòu)重復(fù)收取數(shù)據(jù)，增加金融機構(gòu)的負擔(dān)，參與協(xié)調(diào)機制的各方應(yīng)達成協(xié)議，根據(jù)職責(zé)分工，明確何種信息由誰收取，同時建立高效的信息交流和共享機制，使各方的數(shù)據(jù)需求都能以低成本的方式實現(xiàn)。[釋義] 本條是要求國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)與中央銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機制的規(guī)定。這次立法中，立法機關(guān)將監(jiān)管者的獨立性問題以法律的形式再一次明確，既考慮了我國銀行業(yè)監(jiān)管的實際需要和國際通行做法，也考慮了我國的政治體制和中央和地方的事權(quán)劃分，是十分必要的?！奔匆苑尚问劫x予當(dāng)時的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)中國人民銀行監(jiān)督管理的獨立性。（六）監(jiān)管者的獨立性問題，我國的立法及金融監(jiān)管實踐中一直十分注重的。該委員會發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》原則1就強調(diào)：“在一個有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行組織監(jiān)管的每個機構(gòu)??應(yīng)享有工作上的自主權(quán)和充分的資源”，這項原則要求從立法角度保證監(jiān)管人員“實現(xiàn)目標和責(zé)任時享有工作上的獨立性，以便擺脫政治方面的壓力并能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標”。（四）以法律的形式賦予銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立監(jiān)管權(quán)是國際上的通行做法。由于資金對社會和經(jīng)濟的重要性，一些企業(yè)和個人出于對生產(chǎn)經(jīng)營的需要或出于一些非法目的，往往通過各種手段從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲取資金。（三）銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理的主要目的是監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構(gòu)合法經(jīng)營，維護銀行業(yè)秩序，確保銀行業(yè)金融機構(gòu)安全、合法、穩(wěn)健運行，發(fā)揮市對資金資源的配置機制。過去的實踐證明，一些地方黨政部門非法干預(yù)金融是造成我國金融混亂，金融機構(gòu)違法經(jīng)營，金融機構(gòu)不良資產(chǎn)居高不下的重要原因。本法之所以作出這樣規(guī)定，主要是考慮：（一）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)依法獨立履行職責(zé)，中央政府其他部門、社會團體和個人不得進行非法干預(yù)。二、關(guān)于監(jiān)管的獨立性關(guān)于監(jiān)管的獨立性問題。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》就對監(jiān)管者的法律保護作了規(guī)定，如第一項原則規(guī)定：“適當(dāng)?shù)你y行監(jiān)管的法律框架是必要的，其各項條款應(yīng)包括對銀行組織的審批及持續(xù)監(jiān)管，要求其遵守法律與法規(guī)及安全穩(wěn)健性的權(quán)力和對監(jiān)管者的法律保護。正是由于上述法律規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員履行職責(zé)時，將會受到我國法律的嚴格保護，任何阻礙國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法履行職務(wù)的行為，將受到法律的懲處。刑法還對公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利的保護作出了明確的規(guī)定，凡是侵害公司人身權(quán)利和民主權(quán)利的行為，觸犯法律的，都將受到我國法律的嚴懲。第三百九十九條第一款規(guī)定：“司法工作人中徇私枉法、徇情枉法，對明知是無罪的人而使他受追訴，對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處五年以上十年以下有期徒期；情節(jié)特別嚴重的，處十年以上有期徒刑。國家機關(guān)工作人員犯前款罪的，從重處罰。”這里的國家機關(guān)工作人員包括銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的工作人員，盡管國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)即銀監(jiān)會是事業(yè)單位，但它是根據(jù)授權(quán)代表國家履行對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職責(zé)，其工作人員應(yīng)視為國家機關(guān)工作人員，如暴力、威脅方法阻礙銀監(jiān)會工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，將被處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。在國家機關(guān)工作人員履行職責(zé)時，受我國法律的保護，在有關(guān)的法律中，特別是刑法、治安管理處罰條例中作出了明確的規(guī)定。這是銀行業(yè)監(jiān)督管理法對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員在履行職責(zé)時，受國家法律保護作出的明確規(guī)定。[釋義] 本法是關(guān)于監(jiān)管者的法律保護和監(jiān)管獨立性的規(guī)定。第五條 銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，受法律保護。即，一方面，銀行監(jiān)管要有效分配和使用監(jiān)管資源，另一方面，對銀行業(yè)金融機構(gòu)和市場的限制和監(jiān)管要求應(yīng)當(dāng)與消費者和銀行業(yè)因此而獲得的收益相匹配?！币虼耍y行監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循效率原則，必須進行成本和收益分析?！队行сy行監(jiān)管的核心原則》指出（第一節(jié)簡介）：“必須認識到在監(jiān)管所提供的保護和金融中介的成本之間存在著矛盾。程序公正的要求有：處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭議時，應(yīng)實行回避制度；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對行政相對人不利的監(jiān)管行為。（三）公正原則公正原則是指銀行業(yè)金融市場的參與者法律地位平等，銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)平等對待。（二）公開原則公開原則也是行政法的基本原則之一，其基本含義是監(jiān)管行為為除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)當(dāng)一律公開進行；行政法規(guī)、規(guī)章、監(jiān)管政策以及銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)作出的影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標準、條件、程序應(yīng)當(dāng)依法公布。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在實施監(jiān)督管理過程中，依法原則主要體現(xiàn)在兩方面，一是在制定規(guī)章和其他規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得與其相抵觸，因為法律、行政法規(guī)是銀行業(yè)規(guī)章的上位法，下位法必須遵守上位法的規(guī)定。依法原則是行政法的基本原則，監(jiān)管的法律性質(zhì)是一種行政行為，因此監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循依法原則。二、具體原則的解釋經(jīng)過比較國際監(jiān)管原則，結(jié)合行政法的基本原則和我國的監(jiān)管實踐，確定監(jiān)管原則為依法、公開、公正和效率四項原則。為此，本條規(guī)定銀監(jiān)會的監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)遵循“依法、公開、公正”原則。國家行政機關(guān)在依法行政時如何維護行政相對人的合法權(quán)益是制定行政法規(guī)時都必須予以考慮的。（二）監(jiān)管原則是提高監(jiān)管水平，維護銀行業(yè)金融機構(gòu)合法權(quán)益的需要。監(jiān)管的原則則是法律原則在監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)，屬于專門的法律原則。一、監(jiān)管原則的意義（一）監(jiān)管原則是法律原則在監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)。第四條 國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則。同時，我國目前仍是一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在加強監(jiān)管的同時，還需要鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，積極促進市場發(fā)展，維護公平競爭的市場秩序。由于銀行的治理結(jié)構(gòu)和約束機制不健全，不公平競爭甚至惡性競爭的現(xiàn)象在一定程度上還比較普遍。因此，不具有競爭能力的銀行業(yè)不可能長期保持安全、穩(wěn)健運行，從而保持銀行體系的穩(wěn)定。銀行業(yè)金融機構(gòu)不具有競爭能力就不能在激烈競爭的市場中占有一定的份額、保持盈利，最終將會被市場淘汰而倒閉。二、保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力保持銀行業(yè)具有競爭能力也是銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標之一。其次是要求銀行的經(jīng)營活動要堅持穩(wěn)健性原則，建立健全各類規(guī)章制度，加強風(fēng)險管理，完善內(nèi)部控制，保持充足的資本和健全的財務(wù)狀況。這是保持金融體系穩(wěn)定、保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益的基礎(chǔ)。在我國經(jīng)濟體制和特定的市場環(huán)境下，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，是一切金融工作的最基本要求，本法已在第一條的立法宗旨之中有了明確的表述。同時銀行業(yè)也是提供資金支付結(jié)算的推一渠道。銀行體系是否合法、穩(wěn)健運行直接關(guān)系到整個金融、經(jīng)濟乃至社會的穩(wěn)定和發(fā)展。保持銀行體系的穩(wěn)定是銀行業(yè)監(jiān)督管理廣義目標，也是其根本的目標。銀行業(yè)監(jiān)督管理的廣義目標和狹義目標之間有著密切的聯(lián)系。銀行業(yè)監(jiān)督管理的廣義目標是保持銀行體系的穩(wěn)定，也可以表述為促進銀行業(yè)的合法、安全、穩(wěn)健運行。銀行監(jiān)管還應(yīng)努力建設(shè)一個有效的、充滿競爭性的銀行體系。國際上主要市場經(jīng)濟國家有關(guān)銀行監(jiān)督管理的法律中一般都明確規(guī)定了銀行監(jiān)督管理的目標。銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理的使命及立法目的提出的實施銀行業(yè)監(jiān)督管理的總體方向、要求和應(yīng)達到的目的。銀行業(yè)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。只要經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法批準，就應(yīng)當(dāng)接受其監(jiān)督管理。農(nóng)村合作銀行是指在農(nóng)村信用合作社的基礎(chǔ)上組建的合作性質(zhì)的銀行。郵政儲蓄機構(gòu)郵政儲匯管理部門和郵政儲蓄網(wǎng)點。獨資財務(wù)公司、中外合資財務(wù)公司是吸收每筆不少于100萬元人民幣或者其等值的自由兌換貨幣、期限不少于3個月的存款，辦理貸款等金融業(yè)務(wù)的外資金融機構(gòu)。財務(wù)公司包括企業(yè)集團財務(wù)公司和按照《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》設(shè)立的獨資財務(wù)公司、中外合資財務(wù)公司?，F(xiàn)在我國的金融資產(chǎn)管理公司有：中國華融資產(chǎn)管理公司、中國長城資產(chǎn)管理公司、中國東方資產(chǎn)管理公司、中國信達資產(chǎn)管理公司。農(nóng)村信用合作社是指由農(nóng)民自愿入股組成，由入股社員民主管理，主要為入股社員服務(wù)的具有法人資格的合作金融機構(gòu)。城市信用合作社的組織形式是股份制企業(yè)。目前我國的商業(yè)銀行有：中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行等國有獨資商業(yè)銀行；交通銀行、中國光大銀行、中信實業(yè)銀行、華夏銀行、招商銀行、中國民生銀行、廣東發(fā)展銀行、福建興業(yè)銀行、浦東發(fā)展銀行、深圳發(fā)展銀行等股份制銀行；上海銀行、北京城市商業(yè)銀行、天津城市商業(yè)銀行等城市商業(yè)銀行；農(nóng)村商業(yè)銀行；外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國銀行分行等。我國的政策性銀行有：國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。商業(yè)銀行、財務(wù)公司既包括中資金融機構(gòu)，也包括外資金融機構(gòu)。而且巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》明確提出要“嚴格控制銀行一詞的使用”，考慮上述意見，全國人大常委會修改了國務(wù)院議案的規(guī)定，明確界定了銀行業(yè)金融機構(gòu)和非銀行業(yè)金融機構(gòu)，通過規(guī)定對非銀行金融機構(gòu)適用銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理規(guī)定的辦法，達到了明確監(jiān)管對象的目的。此種定義在理論界和實踐中爭議很大。同時，本條還規(guī)定了境外銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管問題，即國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照本法有關(guān)規(guī)定，對經(jīng)其批準在境外設(shè)立的金融機構(gòu)以及前二款金融機構(gòu)在境外的業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管理。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管對象為二類，一是銀行業(yè)金融機構(gòu)，即在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行。第二條第一款規(guī)定：國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會根據(jù)授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)（以下簡稱銀行業(yè)金融機構(gòu)），維護銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。同日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2003]30號）也明確規(guī)定了國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管對象。銀監(jiān)會是國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位，根據(jù)授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)。關(guān)于國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管對象問題，在本法出臺前關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的說明中曾作出明確的規(guī)定。[釋義] 本條是關(guān)于國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管對象的規(guī)定。對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的全融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準設(shè)立的其他全融機構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定。第二條 國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)對全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作。在我國，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益既是銀行監(jiān)管的主要目標，也是加強監(jiān)管、防范和化解銀行風(fēng)險的落腳點。由于存在著信息不對稱的問題，在一般情況下，存款人很難對銀行的經(jīng)營活動實施有效的監(jiān)督管理。銀行的脆弱性和外部性是銀行監(jiān)管產(chǎn)生的一個重要原因。我國銀行監(jiān)管的實踐也歷經(jīng)了從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。80年代以后，銀行監(jiān)管理論和實踐都有了新發(fā)展，合規(guī)性監(jiān)管逐步被風(fēng)險監(jiān)管所取代。在20世紀80年代以前，國際上銀行監(jiān)管實踐側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，監(jiān)管的重點是監(jiān)督檢查銀行的經(jīng)營活動和管理制度是否符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。加強銀行監(jiān)管首先需要解決的問題，就是要防范和化解銀行業(yè)的風(fēng)險，維護經(jīng)濟金融體系的安全，促進我國銀行業(yè)的健康發(fā)展。銀行業(yè)能否健康發(fā)展，涉及人民群眾的財產(chǎn)安全和切身利益，事關(guān)我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的全局。據(jù)統(tǒng)計，我國金融資產(chǎn)的80％以上是由銀行資產(chǎn)構(gòu)成，近10年銀行貸款的增量仍是證券市場融資量的10倍以上?！胺婪逗突忏y行業(yè)風(fēng)險”是“保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益”的前提和保障，“保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益”是加強監(jiān)管的歸宿。規(guī)范監(jiān)督管理行為包含兩層含義：一是通過法律的形式賦予銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)法定的監(jiān)管權(quán)力，明確監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，做到“有法可依”；二是在確定監(jiān)管機構(gòu)行使法定的監(jiān)管權(quán)力的同時，對監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管行為的權(quán)限、方法、程序和要求等加以限定，防止監(jiān)管權(quán)力的不當(dāng)使用，提高銀行業(yè)監(jiān)督管理活動的透明度，做到“依法監(jiān)管”，防止對監(jiān)管權(quán)利的濫用。銀行業(yè)監(jiān)督管理法的立法目的可以概括為：“加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展。香港的《銀行業(yè)條例》中規(guī)定“銀行業(yè)監(jiān)管的目標就是促進銀行體系的整體穩(wěn)定與有效運行”。比如，英國《金融服務(wù)與市場法》規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)盡可能實現(xiàn)維護市場信心、提高公眾的金融意識、保護金融消費者和減少金融犯罪等目的。從我國銀行監(jiān)管體制改革的實際情況來看，這次銀行監(jiān)管體制改革，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的主要目的，是通過金融監(jiān)管的專業(yè)化分工，進一步加強銀行業(yè)的監(jiān)管、降低銀行風(fēng)險，維護國家金融穩(wěn)定和保護廣大人民群眾的財產(chǎn)安全。二、立法目的法律作為社會上層建筑的組成部分，必須服從和服務(wù)于社會生產(chǎn)力的發(fā)展。許多國家在改革金融監(jiān)管體制時，都制定了專門的法律，并依據(jù)這些法律成立了相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)。促進我國銀行業(yè)的健康發(fā)展，維護金融秩序，降低金融風(fēng)險，保護金融消費者的利益等，客觀上需要通過立法規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)的經(jīng)營管理行為和監(jiān)管活動，調(diào)整各金融主體之間的權(quán)利義務(wù)。同時，金融創(chuàng)新的深度和廣度都在不斷擴展。但是