【正文】 五是在生態(tài)建設(shè)與維護(hù)方面，應(yīng)統(tǒng)籌耕地保護(hù)與生態(tài)退耕關(guān)系，合理確定不同區(qū)域的退耕規(guī)模，確保耕地紅線不突破。三是土地特別是耕地，不僅具有生產(chǎn)屬性，還具有生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化美化環(huán)境、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源、固碳等方面發(fā)揮著重要的作用。一要推進(jìn)建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用，比如大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)推行多設(shè)施共用通道的方式，區(qū)域和城市的重要交通樞紐、節(jié)點及其周邊地區(qū)土地利用應(yīng)推行綜合性立體化交通換乘中心、多功能經(jīng)濟(jì)活動中心及配套設(shè)施建設(shè)模式。土地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多樣性功能。設(shè)立國家土地資源節(jié)約集約利用技術(shù)創(chuàng)新獎勵基金，激發(fā)全社會節(jié)約集約用地。三是健全土地節(jié)約集約利用激勵機(jī)制，不斷提高土地利用整體效益。推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用、劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)地上地下空間開發(fā)利用，加快城鎮(zhèn)改造，鼓勵企業(yè)實施用地增容改造，推進(jìn)廢棄土地、荒山荒坡等開發(fā)利用。發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用，設(shè)立耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總量“三條紅線”，管住用地總量；劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)邊界和城鎮(zhèn)、村莊發(fā)展控制邊界，強(qiáng)化土地利用空間管制，管住用地結(jié)構(gòu)和布局；建立土地節(jié)約集約利用評價考核體系，建立節(jié)地評價制度；完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，建立健全土地利用效率監(jiān)管和控制體系。節(jié)約集約用地是一項綜合性的系統(tǒng)工程，要從節(jié)地機(jī)制、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和評價體系等多個方面入手，統(tǒng)籌考慮和推進(jìn)。整治、復(fù)墾、調(diào)整耕地、建設(shè)用地和其他用地；創(chuàng)新機(jī)制和政策措施，更新城鎮(zhèn)用地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑地，盡快完成對低效用地的再利用；修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，構(gòu)建、重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境，提高城鄉(xiāng)集約用地水平。加強(qiáng)城鄉(xiāng)用地布局互動，保持和擴(kuò)大綠色空間，可以有效促進(jìn)形成節(jié)約集約宜居城市，建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的美好家園。優(yōu)化利用布局。按照“控制總量、保持流量、減少增量、盤活存量”，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，降低新增建設(shè)用地增幅，盤整存量建設(shè)用地，使全民在有限的土地上精打細(xì)算、合理使用，使土地節(jié)約集約利用水平迅速提高。具體有三：一是總量調(diào)控和規(guī)模導(dǎo)向戰(zhàn)略。具體而言，就是要積極實施促進(jìn)土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略。從我國國土開發(fā)空間不足的國情和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景來看，節(jié)約集約用地、建設(shè)節(jié)地型社會是未來我國加強(qiáng)土地管理的根本任務(wù)，在城鎮(zhèn)化過程中，要全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)節(jié)地型社會建設(shè)。因此，要在在資源約束下來推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，引領(lǐng)新的生產(chǎn)方式和生活方式，以用地安排來引導(dǎo)空間布局，規(guī)劃和建設(shè)美好家園。（四）在城鎮(zhèn)化中率先節(jié)約集約用地城鎮(zhèn)化具有促進(jìn)土地集約利用的天然傾向，隨著由村到城集聚程度的提高，人均建設(shè)用地呈遞減趨勢：村莊 集鎮(zhèn) 小城 中城 大城 特大城。導(dǎo)致土地浪費，不節(jié)約、不集約利用和資源環(huán)境問題。聯(lián)動機(jī)制帶來的好處是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增加地方財政收入，造就了繁榮。政府資本金，主要來自于土地出讓收益，部分來自于財政收支盈余。土地是杠桿。城市建設(shè)需要巨額資金，金融是不可或缺的工具。對土地征用、開發(fā)和出讓產(chǎn)生很強(qiáng)的激勵作用?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)方式以“土地財政金融”聯(lián)動機(jī)制為支撐，在運轉(zhuǎn)中：一是財政是動力。為服務(wù)于投入為主的經(jīng)濟(jì)增長方式，土地盡管面臨稀缺性制約，不得已采取寬供應(yīng)方式的選擇。土地的寬供應(yīng)和高耗費保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化，土地資本化又助推了快速城鎮(zhèn)化。土地需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求派生的，是一種引致需求。從工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率看，、從業(yè)人員數(shù)為20人左右，%%。2．城鎮(zhèn)工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率差。我國與美國的陸地疆域面積相當(dāng)，目前中國經(jīng)濟(jì)總量和國土經(jīng)濟(jì)密度約為美國的14~15。其中，%。全國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地2400萬公頃（，約為每年新增用地600萬畝的60倍）。隨著農(nóng)村勞動力大量外出和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村“空心化”和住房閑置也較普遍。一是農(nóng)民工在城市“定居”難，“被兩棲”的生活方式需要在城鄉(xiāng)同時安排用地，村莊與城市“雙擴(kuò)”占地的局面尚未改變。我國城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠(yuǎn)高于國外15%的水平。城鎮(zhèn)化加速階段，除正常城鎮(zhèn)用地外，也出現(xiàn)過于追求城市形象建設(shè)，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費大量土地；多注重城市規(guī)模擴(kuò)張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 。三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中節(jié)約集約用地問題（一）城鎮(zhèn)化過程中土地資源被過度消耗。對此，溫家寶總理要求，要注重土地整治的實際效果，防止以土地整治為名，違規(guī)擴(kuò)大建設(shè)用地。如城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地規(guī)模要增，空間范圍要變，可通過適當(dāng)加大城鄉(xiāng)掛鉤規(guī)模來實現(xiàn)。二是增減掛鉤為城鄉(xiāng)互動預(yù)留發(fā)展空間。增減掛鉤騰退的村莊建設(shè)用地，優(yōu)先用于農(nóng)村公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，建設(shè)新農(nóng)村。五是實施規(guī)劃、國土整治的最佳政策工具。四是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更大的土地戰(zhàn)略空間。三是在周轉(zhuǎn)、流動中節(jié)地、集約用地。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。一是配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新城鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)。三是在城郊地區(qū)多開展，遠(yuǎn)郊少開展。二是處于特定發(fā)展階段，具備條件的地方才開展。一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，兼顧社會經(jīng)濟(jì)一體化。增減掛鉤管理的關(guān)鍵點：掛鉤周轉(zhuǎn)的前提是要符合土地利用總體規(guī)劃；掛鉤周轉(zhuǎn)的核心是設(shè)置項目區(qū)并在 “項目區(qū)”內(nèi)實施；掛鉤規(guī)模的控制是不得超過周轉(zhuǎn)指標(biāo)。是將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，以項目區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地增減平衡為原則，進(jìn)行建新拆舊和土地復(fù)墾。（五）以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展增減掛鉤是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用的政策工具。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少是一個必然趨勢。農(nóng)村居民點廢棄空閑地較多，村莊中豬舍、牛棚、糞缸、廢棄曬場等占地面積過大，實際居住用地比例較低。由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主。；，％。1．目前“城進(jìn)村難退”，村居騰退難度大。調(diào)整、整治、重新安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他用地布局，保持和擴(kuò)大綠色空間，修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境；分階段盤活城鎮(zhèn)閑置地、空閑地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑建設(shè)用地。以一個核心城市組團(tuán)，帶動周邊多個小城鎮(zhèn)發(fā)展，既發(fā)揮大城市的強(qiáng)大帶動力，又以小城鎮(zhèn)的低成本和人文優(yōu)勢，使農(nóng)民順利進(jìn)城，防止大城市病。由于要求每個城、鎮(zhèn)、村都劃定發(fā)展用地的空間范圍，并在城鎮(zhèn)外布設(shè)基本農(nóng)田、綠地、水面相間隔，有效防止城鎮(zhèn)平鋪外延，村鎮(zhèn)“貼邊”建設(shè)，整體“攤大餅”發(fā)展。規(guī)模邊界和擴(kuò)展之間為有條件建設(shè)區(qū)，即城鎮(zhèn)村用地范圍變形區(qū)域，以及城鄉(xiāng)用地掛鉤的管制預(yù)留空間。一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界（依規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)劃定的允許建設(shè)區(qū)的范圍界線），圈內(nèi)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模范圍。保持城市的合理規(guī)模應(yīng)該控制城鎮(zhèn)用地的規(guī)模無限擴(kuò)大，應(yīng)該劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界。（三）設(shè)定擴(kuò)展極限，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制城市規(guī)模多大才合理？美國吉布森認(rèn)為，3萬人的城鎮(zhèn)是適合人口尺度的自然規(guī)模；25萬人時，人們開始享受“大城市”的好處。耕地不僅是重要的生產(chǎn)空間，而且是建設(shè)優(yōu)美家園不可或缺的重要要素，可以兼具起到生態(tài)用地功能。、生態(tài)多重功能。二是形成大中小城市協(xié)調(diào)配套的城鎮(zhèn)體系“一主多輔”類似“太陽系”的布局，或“雙星環(huán)繞”、“多星同輝”的布局?！耙恍幕蚨嘈?、多核”的城市組團(tuán)。二是在空間上落實用途管制，促進(jìn)節(jié)約集約。中小城市形成的“過渡帶”有效減少“大城市病”的發(fā)生和影響，緩解城市交通惡化趨勢，降低城市運營成本。一是形成初步進(jìn)城人群的居住、就業(yè)的“吸納帶”，具有的快速通道連接、中低價住房、鄉(xiāng)土人文環(huán)境；二是開辟休閑、度假人群活動的城鄉(xiāng)“緩沖帶”，提升品味?！熬彌_帶、過渡帶”。三是疏解中心城區(qū)，滿足城鎮(zhèn)運行、住房需要，基礎(chǔ)設(shè)施充分利用的要求。選擇這種“以大帶小，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，主要考慮：一是城市化、工業(yè)化等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，否則，工業(yè)集聚無法實現(xiàn)、小城鎮(zhèn)無法發(fā)展。要充分吸取西方城市化（始于1760年，歷經(jīng)250年）的經(jīng)驗，選擇好我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，結(jié)合土地資源緊約束的國情，謀劃好我們的藍(lán)圖以及實現(xiàn)藍(lán)圖的路徑。我國人均城鄉(xiāng)用地182平方米，其中城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)工礦用地130平方米，農(nóng)村人均居民點用地220平方米，城鄉(xiāng)之間存在明顯的用地效率落差，并呈擴(kuò)大趨勢。目前全國的城鄉(xiāng)用地的內(nèi)部比例是：城鎮(zhèn)工礦：農(nóng)村居民點≈3：7，按人口分布計算，農(nóng)村用地過大，城市比例偏小。二是集鎮(zhèn)和村莊的形態(tài)、布局、用地散亂，用途與功能配置不合理，生產(chǎn)、生活功能配套缺失，用地低效、閑置普遍，效率低下。一是特大城市、大城市空間形態(tài)普遍呈現(xiàn)以主城區(qū)為主、“攤大餅”方式向外蔓延發(fā)展，城市土地利用布局嚴(yán)重不合理；城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)、布局不合理，鋪張浪費和過度密集并存，城市環(huán)境、城市生態(tài)、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。21個城市群涵蓋4個直轄市、130多個地級市，不僅在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起核心和骨干作用，而且在提高全國土地節(jié)約集約利用水平中起到支撐和示范作用。環(huán)渤海地區(qū)（京津冀地區(qū)、遼中南地區(qū)、山東半島地區(qū)）、長江三角洲地區(qū)、?！皟?yōu)三聚十八”的戰(zhàn)略。就我國而言，“胡煥庸線”東南側(cè)仍是未來新增人口的主要承接地域，在優(yōu)化發(fā)展長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的同時，選擇主體功能區(qū)規(guī)劃確定的重點開發(fā)區(qū)域，高效集約發(fā)展一批城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，承擔(dān)起吸納人口和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重任。二是城鎮(zhèn)化布局應(yīng)落實國家經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，堅持東部地區(qū)率先發(fā)展、梯度向西推進(jìn)，在此前提下開展均衡協(xié)調(diào)。城市群、都市圈是國土開發(fā)利用的重要空間形態(tài)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體。在我國國土開發(fā)空間不足的約束條件下，城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)有序的空間布局，優(yōu)化國土開發(fā)，形成具有更大集約度和承載力的國土空間開發(fā)格局。（二）國土空間優(yōu)化開發(fā)要求下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。三是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)需要持續(xù)安排足量的建設(shè)用地面積。一是我國人口基數(shù)龐大，人口增長和食物結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致糧食需求增加，要求我們必須守住耕地紅線。過高的建設(shè)用地比例，使得資源、環(huán)境的瓶頸制約與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾更加尖銳，直接危及到可持續(xù)發(fā)展能力。如英國6%（英格蘭15%），%，德國13%，荷蘭15%。若用建設(shè)用地占比來衡量國土開發(fā)程度：從國內(nèi)情況看，2005至2020年，%%，上海將由29%→36%，天津?qū)⒂?9%→34%，北京將由19%→23%，江蘇將由17%→19%，廣東將由9%→11%，浙江將由9%→11%。據(jù)中國科學(xué)院研究表明，我國適宜居住的國土面積約為陸地國土的19%，大致是182萬平方公里；《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出，適合大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的陸地國土面積為180萬平方公里左右。目前，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約4000美元，未來較長時間內(nèi)，各個先發(fā)地區(qū)和中心城市，人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚趨勢依然強(qiáng)勁。一、國土空間優(yōu)化開發(fā)戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化道路選擇（一）我國城鎮(zhèn)化面臨開發(fā)空間不足的約束、高強(qiáng)度開發(fā)的國土空間有限。參考文獻(xiàn)[1] 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優(yōu)化土地管理的方式要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，還有一個操作性的或者技術(shù)性的問題就是要通過現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用來優(yōu)化土地管理的方式。特別是《土地管理法》中對于“土地”的理解以及由此造成的適用沖突。但若深挖原因，其實還是在于土地管理的法律依據(jù)尚未完善。從科學(xué)規(guī)劃的角度來看，主要是協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。這些不僅不能發(fā)揮土地管理的作用，甚至?xí)ι鐣€(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，是土地管理工作需要正視的問題。這又導(dǎo)致了與之相關(guān)的公眾參與不足等社會影響問題，即近年來影響較大的各地因為土地問題產(chǎn)生的沖突性事件。既然是服務(wù)于廣大社會公眾的需要，那么，在土地管理過程中就需要積極地倡導(dǎo)公眾參與。判斷這一問題較為突出是從土地管理的根本目的和這一問題本身產(chǎn)生的社會影響兩方面來看的。各個環(huán)節(jié)相扣，致使土地管理部門處于尷尬和被動的地位。受制于工作人員應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的水平、遙感技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用不充分等因素，土地管理的精準(zhǔn)度尚有提升空間。[4]土地管理也不能囿于傳統(tǒng)的管理方式，也要與時俱進(jìn)，將一些先進(jìn)的技術(shù)、方法等應(yīng)用到管理當(dāng)中，增強(qiáng)土地管理的精準(zhǔn)度、科學(xué)性等。 土地管理方式有待改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理存在的問題還包括土地管理方式有待改進(jìn)。李克強(qiáng)總理在研究部署“三十五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃時強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。地方政府在財政壓力之下，發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，在土地資源上做文章，形成了土地規(guī)劃科學(xué)性和地方招商引資、發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)等之間的矛盾，而在有的地方，規(guī)劃的科學(xué)性就讓位于后者了。從當(dāng)前來看，規(guī)劃工作受到諸多約束。規(guī)劃沒有權(quán)威性，其約束力也難以發(fā)揮。當(dāng)前我國土地管理存在的問題 土地規(guī)劃的科學(xué)性、約束力不足土地資源充分利用的前提在于科學(xué)的規(guī)劃以及規(guī)劃所具有的權(quán)威性。而且從現(xiàn)實的角度來看，因為土地管