【正文】 郭慧光．生態(tài)補(bǔ)償制度的探索[D]．環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001．第 13 頁 共 17 頁。而且，還要大力開展草原保護(hù)建設(shè)規(guī)劃，在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持農(nóng)牧民的生存，使草原地區(qū)的生活生產(chǎn)水平有所提高，這才能從根本上對草原資源生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民積極參與草原資源生態(tài)補(bǔ)償中，維護(hù)補(bǔ)償成果，保證草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。 　　對保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償包括對因保護(hù)環(huán)境所帶來的機(jī)會喪失應(yīng)獲得的補(bǔ)償，如退耕還林還草的補(bǔ)償金?！眹易鳛椴菰Y源的所有權(quán)者，理應(yīng)作為全社會代表或者公共利益的代表成為草原資源生態(tài)補(bǔ)償基金征收補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?具體指“發(fā)揮集中連片的規(guī)模優(yōu)勢, 選擇立地、交通等條件相對優(yōu)越的位置發(fā)展飼料業(yè)、草料業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)、技術(shù)信息服務(wù)業(yè)等, 采取‘以地養(yǎng)地’的方式。受委托的機(jī)構(gòu)可以通過自己的管理與經(jīng)營取得經(jīng)濟(jì)收益回報(bào), 但必須按國家要求將資金用到草原的生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)與發(fā)展上, 并且能取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。而草原資源生態(tài)環(huán)境改善所帶來的收益由社會公眾所無償分享，生態(tài)受益人理應(yīng)對草原資源生態(tài)環(huán)境的改善支付代價(jià)，所以作為補(bǔ)償主體具體包括生態(tài)受益產(chǎn)業(yè)、生態(tài)受益區(qū)域和全體生態(tài)受益的自然人。（三）推進(jìn)完善家庭承包責(zé)任制，落實(shí)責(zé)任與補(bǔ)償?shù)綉粼瓌t 　　草原資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國家和社會公眾共同承擔(dān)。從國家管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看, 林業(yè)有林業(yè)局, 水業(yè)有水利部, 農(nóng)業(yè)有農(nóng)業(yè)部, 而草業(yè)處于重復(fù)交叉管理地帶, 國家在生態(tài)建設(shè)與管理方面條塊分割自成體系的弊端在草地生態(tài)建設(shè)方面表現(xiàn)的最為明顯。并在此基礎(chǔ)上完善草原法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)實(shí)施力度?！眮砜疾欤幌氯矫鎯?nèi)容：保護(hù)、治理我國生態(tài)資源；合理發(fā)展和利用生態(tài)資源；維護(hù)生態(tài)平衡。它應(yīng)以生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀為基礎(chǔ)。草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建需要在法律層面確定整體的生態(tài)補(bǔ)償制度，即制定整體的生態(tài)補(bǔ)償法。同時(shí)維持相關(guān)群體的生活, 保護(hù)他們的積極性, 促進(jìn)社會穩(wěn)定。因此，建立健全和進(jìn)一步完善我國草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制刻不容緩。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償工作剛剛起步，在執(zhí)行過程中存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式有缺陷，補(bǔ)償對差異性問題考慮較少，牧民減畜的積極性不夠，牧區(qū)貧困面增大，以及工程期滿草原生態(tài)如何保護(hù)等現(xiàn)實(shí)問題。草原生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅憑單一項(xiàng)目和工程不能從根本上解決草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)問題，必須形成政策、出臺制度，以整合各項(xiàng)資金，打破部門和地區(qū)分割，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｓ捎诹⒎?，使草地利用、草地自然資源開發(fā)等具體工作缺乏補(bǔ)償依據(jù)；由于沒有法律支持，草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金籌資機(jī)制尚不健全，使得草原生態(tài)補(bǔ)償存在資金不足問題，特別是對具有重大草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值的區(qū)域在資金投入上嚴(yán)重不足；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權(quán)威、公正的法律來規(guī)范各個(gè)行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。但是這些法律都沒有制定規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償制度，很多新的生態(tài)管理和補(bǔ)償模式尚沒有形成制度。目前，我國的生態(tài)立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)踐，在處理各類生態(tài)問題時(shí)缺乏有效的制度支持。截止目前，全省共收繳草原植被恢復(fù)費(fèi)3000萬元，為全省草原資源有效保護(hù)和破壞植被的及時(shí)恢復(fù)提供資金支持。2007年，甘肅省明確規(guī)定：因工程建設(shè)和礦藏開采，征占用或使用草原的單位或者個(gè)人；在草原上從事地質(zhì)勘測、修路、探礦、架設(shè)管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)的單位和個(gè)人,采集或者出售國家二級保護(hù)和地方重點(diǎn)保護(hù)草原野生植物的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。通過轉(zhuǎn)移支付，西部地區(qū)的財(cái)力大大增強(qiáng)。退牧還草工程是我國最宏偉的草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，工程建設(shè)以中央投入為主。對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還林及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在10年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。這些工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，主要由中央財(cái)政支付。三、生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐及其不足中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐最早開始于1983年云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他自然環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用，且由最初的消極被動(dòng)的對生態(tài)破壞行為進(jìn)行單純的罰款轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)地對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)行為的激勵(lì)與協(xié)調(diào)。因此，加強(qiáng)對政府主導(dǎo)的生態(tài)購買模式的監(jiān)督不僅能夠提高公共購買模式的有效性，也是中國公民參與環(huán)境保護(hù)、參與國家和地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要途徑。 此外，對中國公民而言，一個(gè)重要的參與途徑即是對政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償購買模式的監(jiān)督。例如，在中國西南的部分貧困地區(qū)，“退耕還林”的農(nóng)民擔(dān)心八年補(bǔ)償期滿之后，失去林地生活來源沒有著落，有的農(nóng)民不愿意變更土地使用權(quán)證。 中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組沖國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究[M]．北京：科學(xué)出版社，2007：114117中國很多地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償涉及到貧困地區(qū)人民的生活和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，需要補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是中國環(huán)境限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，需要補(bǔ)償?shù)膶ο笠彩沁@些地區(qū)生活的居民。因此在這些地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以借鑒國際上的市場補(bǔ)償模式，充分運(yùn)用市場機(jī)制建立自組織的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)機(jī)制或在政府的主導(dǎo)下采取開放的市場貿(mào)易交易方式，這就要引導(dǎo)地方利益相關(guān)方公平參與到地方政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖灾鲗?shí)踐中，通過相關(guān)利益群體的調(diào)配建立補(bǔ)償?shù)姆绞胶皖~度。 　　因此，從目前中國面臨的現(xiàn)實(shí)問題來看，建立統(tǒng)一的國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)有了較好的政策法律背景，對于存在的政策法律的結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象，首先是可以制定一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策框架和實(shí)施規(guī)劃，其次是充分利用現(xiàn)有的法律政策嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，第三是在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，要尤為注意環(huán)境資源政策的公平、穩(wěn)定與適用與否，第四是在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中也要注意與以往環(huán)境法律政策的銜接，至少不能出現(xiàn)兩者在法律政策層面上的沖突。 　　 　　中國在生態(tài)補(bǔ)償方面有不少相關(guān)的法律政策規(guī)定，但這些規(guī)定都過粗，存在補(bǔ)償對象不明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等現(xiàn)象。對于那些不可分撥的資源，由于其巨大的外部性不能內(nèi)部化，產(chǎn)權(quán)不容易被明晰，或者說這部分資源只能作為一個(gè)整體發(fā)揮其功能，可由國家采取公共支付的方式。因此，某種程度上說，中國的公有制結(jié)構(gòu)更容易協(xié)調(diào)個(gè)體目標(biāo)和集體目標(biāo)的分歧，避免環(huán)境問題的產(chǎn)生。對于“可分撥資源”可通過明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、健全環(huán)境產(chǎn)品市場來降低或去除資源環(huán)境產(chǎn)品的公共物品屬性，而對于“不可分撥資源”則可以通過調(diào)整相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系和不同群體的利益，激勵(lì)環(huán)境資源產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及限制某些稀缺資源的過度使用等等。和“不可分撥的資源” 不可分撥資源：指其成本或收益不能完全歸屬其主人的資源，即資源在生產(chǎn)和消費(fèi)的過程中存在明顯的外部性。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，將有助于改變目前草原生態(tài)受益地區(qū)和群體，與草原生態(tài)保護(hù)地區(qū)和群體的利益不均衡的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利一致的良性運(yùn)做的草原生態(tài)治理目標(biāo)。現(xiàn)在實(shí)施的草原生態(tài)治理項(xiàng)目，從工程效果看已成為全國性公共產(chǎn)業(yè)，但最大的問題是享受到草原生態(tài)服務(wù)功能的地區(qū)和人們卻并沒有為此支付費(fèi)用，而廣大草原地區(qū)的人民為生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，卻得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的最大難點(diǎn)，在于草原生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集。從長遠(yuǎn)來看，對解決草原生態(tài)治理的資金矛盾，維護(hù)天然草原的生態(tài)功能，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。因此，現(xiàn)有的草原生態(tài)治理項(xiàng)目的成果，急需通過一系列的保障政策予以解決或推廣，有必要把其中的主要內(nèi)容和形式以及有益的經(jīng)驗(yàn)，以政策的形式固定下來，長期堅(jiān)持下去。從表面上看，通過退牧還草等休整退化的草原3至5年就能使植被恢復(fù)。實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)的地區(qū)大都是貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在這樣的地區(qū)進(jìn)行草原植被保護(hù)，圍封使用過度的草原，對農(nóng)牧民的收入水平有很大影響。 中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組．中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究[M]．北京：科學(xué)出版社，2007：2．2．功效建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要功效有兩個(gè)：一是為草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持，可以將現(xiàn)有草原生態(tài)治理工程、項(xiàng)目的有益內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)，以政策的形式固定下來，建立草原生態(tài)治理穩(wěn)定的資金渠道。(3)對個(gè)人或區(qū)域保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會的行為予以補(bǔ)償。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要包括四個(gè)方面：(1)對草原生態(tài)環(huán)境本身進(jìn)行補(bǔ)償。 洪尚群，馬丕京。這種指責(zé)是不公平的。（2）牧民損害草原生態(tài)多半出自求生的無奈，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等衍生的經(jīng)濟(jì)政策卻有著更大的責(zé)任。更重要的是，草原的涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的損失，責(zé)任往往是劃分不清的。草原開墾種糧，可以提高糧價(jià)來反補(bǔ)草原生態(tài)。同理，草原牧區(qū)的煤鐵等礦藏的