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正文內(nèi)容

對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的反思(參考版)

2025-08-06 03:30本頁(yè)面
  

【正文】 帕爾默主編,鄭秉文等譯校,中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2009年2月?! 、揸P(guān)于該制度設(shè)計(jì),詳見(jiàn)鄭秉文:《中國(guó)社?!懊x賬戶(hù)”改革新思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合(譯者跋)》,載譯著《名義賬戶(hù)制的理論與實(shí)踐——社會(huì)保障改革新思想》,羅伯特 ?、荜P(guān)于實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌和2012年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的消息,見(jiàn)《2012年養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌》,:// 。 ?、趪?guó)務(wù)院1991年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》也是規(guī)定其“適用于全民所有制企業(yè)”,“城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行”。由于精算中性的制度設(shè)計(jì)跨越了空間上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別,所以,城鎮(zhèn)和農(nóng)村、企業(yè)和公務(wù)員事業(yè)單位均可實(shí)行同一個(gè)制度。⑥在這項(xiàng)研究中,筆者將“名義賬戶(hù)”(NDC)的基本原理應(yīng)用于現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度框架之中,為保持現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,建議將目前社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)簡(jiǎn)單相加的統(tǒng)賬結(jié)合改造成為“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合,來(lái)解開(kāi)這個(gè)“死結(jié)”?! 】梢赃@樣認(rèn)為,目前由社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)簡(jiǎn)單相加的部分積累制遇到了統(tǒng)籌層次低下的“死結(jié)”,如不對(duì)制度架構(gòu)進(jìn)行改造,上述統(tǒng)籌層次低下派生出來(lái)的諸多困難短期內(nèi)不可能得到解決?! ?四)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)  目前,以統(tǒng)賬結(jié)合為制度特征的部分積累制已面臨進(jìn)退維谷的尷尬境地:就實(shí)行DC型積累制的賬戶(hù)部分來(lái)說(shuō),始于2001年的遼寧做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)工作于2009年停止了財(cái)政補(bǔ)貼,9年來(lái)累計(jì)做實(shí)的賬戶(hù)基金開(kāi)始“松動(dòng)”被用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放,[1011]明顯違背了2000年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)發(fā)[2000]42號(hào))關(guān)于“社會(huì)統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶(hù)基金”的規(guī)定,意味著以做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)為標(biāo)志的部分積累制遇到了難以解決的轉(zhuǎn)型成本問(wèn)題,統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)瀕于流產(chǎn)。圖51998—2010年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率變化(%)  資料來(lái)源:參保職工人數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》;城鎮(zhèn)職工就業(yè)人數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2011)》表4—2;第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2011)》表4—3。相反,倒是一些養(yǎng)老基金累計(jì)余額很高的省份卻享有較大的提高覆蓋率的潛力,尤其是農(nóng)民工主要集中在這些省份,他們成為擴(kuò)大覆蓋面的主要潛在對(duì)象。但通過(guò)圖5和前文圖3的比較可看到,2010年全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均覆蓋率A和覆蓋率B雖然分別僅為56%和40%(見(jiàn)圖5),擴(kuò)面的潛力很大,比如?! 〉诙?,擴(kuò)大覆蓋面的“機(jī)會(huì)窗口”難以緩解各省養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡趨勢(shì)。圖42000—2060年中國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(cè)(萬(wàn)人)  資料來(lái)源:聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè),見(jiàn)://  在目前統(tǒng)賬結(jié)合制度結(jié)構(gòu)保持不變、統(tǒng)籌層次難以提高的前提下,老齡化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)老年人口撫養(yǎng)比和制度贍養(yǎng)率本來(lái)就較高的收不抵支的那些省份來(lái)說(shuō)將是雪上加霜,進(jìn)而將加劇當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況的失衡趨勢(shì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè),2015年將是中國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要拐點(diǎn)(見(jiàn)圖4):這一年,15—64歲勞動(dòng)適齡人口規(guī)模達(dá)到峰值,隨后便逐年減少:。  第一,人口老齡化將加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡趨勢(shì)?! ?三)未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡的發(fā)展趨勢(shì)  未來(lái)十幾年里,有兩個(gè)重要因素對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況將產(chǎn)生重要影響:人口老齡化和覆蓋面的不斷擴(kuò)大。所以,對(duì)收不抵支的省份來(lái)講,他們當(dāng)期的支付缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決;進(jìn)而,養(yǎng)老基金的規(guī)模將繼續(xù)呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)。統(tǒng)籌層次之所以始終沒(méi)有提高,主要原因有二:一是在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)中,社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行的是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下,統(tǒng)籌層次越高,制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大,即統(tǒng)籌層次越高,就越不利于制度的財(cái)務(wù)平衡,逆向選擇的結(jié)果將有可能致使收不抵支成為常態(tài);二是在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下,統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí),哪一級(jí)政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人,所以,為了調(diào)動(dòng)縣、市級(jí)政府的財(cái)政積極性和發(fā)揮他們的征繳作用,在資金流的收支核算與管理上,省級(jí)政府寧可保持以縣、市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)38號(hào))指出,“在完善市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,盡快提高統(tǒng)籌層次,實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和促進(jìn)人員合理流動(dòng)創(chuàng)造條件”。例如,早在1991年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)33號(hào))就指出,“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū),要積極創(chuàng)造條件,由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。可以說(shuō),統(tǒng)籌層次低下是當(dāng)今養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在很多問(wèn)題的根源之一。  就世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)看,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎是唯一一個(gè)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度。二是指解決半數(shù)省份收不抵支的根本途徑問(wèn)題。比如,擴(kuò)大覆蓋面,加強(qiáng)征繳力度,控制提前退休人數(shù)規(guī)模等等。因此,雖然有關(guān)方面曾宣布說(shuō)2012年將實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,④但要在2012年實(shí)現(xiàn)資金流的全國(guó)水平的統(tǒng)籌管理,那是不可能的。所謂統(tǒng)籌層次,是指養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級(jí)。此外,如果養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資效率低下,就意
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