【正文】 該《辦法》第2條規(guī)定“本辦法適用于城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工”。12 在過去的送審稿、草案稿、第一次審議稿、第二次審議稿、第三次審議稿中，社會撫養(yǎng)費都是規(guī)定在第三章“生育調(diào)節(jié)”中，只有在草案建議表決稿中才將其與原第38條合并，規(guī)定在建議表決稿第六章“法律責任”部分第44條中。11 1992年3月5日，國家計生委、財政部聯(lián)合頒布了《計劃外生育管理辦法》（同年4月1日起正式施行）?！?0 截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等；我國已簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進一步執(zhí)行〈世界人口行動計劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。少數(shù)民族也要實行計劃生育。為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。8 19個省市規(guī)定，在農(nóng)村一對夫妻生育一個女孩可以再安排生育一個子女；27個省規(guī)定，夫妻均為獨生子女的可以安排生育兩個子女；31個省、市、自治區(qū)均規(guī)定，獨生子女因殘疾不能成長為正常勞動力的，可以安排生育第二個子女，等等。一般規(guī)定，1000萬人口以下的少數(shù)民族人口可以生育兩個孩子；邊境和人口較少的少數(shù)民族人口可以有間隔地生育三個孩子。西藏自治區(qū)未對藏族農(nóng)牧民生育子女的數(shù)量作出限制。目前，國外已有優(yōu)生保護法、人工（墮胎）流產(chǎn)法、領(lǐng)養(yǎng)法、人口普查法、人口登記法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等數(shù)十種形式的法律。70年代以來，一些發(fā)展中國家出于對人口過快增長的擔心，頒布了控制人口的法律。但是直接把人口與計劃生育過程和人口生育關(guān)系納入法制軌道，把人口法作為一個特別的法律部門來認識，其歷史還相當短暫。5 20世紀以來，很多國家開始重視人口與計劃生育立法。4 據(jù)國家計劃生育委員會政策法規(guī)司統(tǒng)計，在形成送審稿之前曾有過12次討論稿。本文作者曾參加了云南、四川、甘肅一組的立法調(diào)研。3 當時分兩組進行。中國對穩(wěn)定世界人口的增長做出了積極貢獻。From Basic National Policy to Basic Law Comments on legislation background and process of the Populationand Family Planning LawAbstract：The establishment of any law isnot absolutely by chance. There are special background and reasons forlegislation. From the view of economy, politics, andsocial development, this paper analyzes the background of Family PlanningLaw, as long as elaborates the process: the Chinese Government carried familyplanning into execution by state policy following by basic law, and establishedFamily Planning Law to makeclear that Chinese citizens are obligated and empowered to practice familyplanning. Still, in this paper, we inquire into some attentiongettingproblems during the course of legislation, such as, expression of procreationpolicy, the establishment of social pensation fee system, encouragement onfamily planning and social security system.Key Words:：the Population and FamilyPlanning Law basic statepolicy Legislation background legislation process注釋:1參見《中國百姓藍皮書——人口》，北京青年報2002年7月8日第18版?！　τ谟媱澩鈶言械奶幚?，法律如何規(guī)定是一件很棘手的事情。立法論證中，各方面普遍認為，落實避孕措施是實行計劃生育的重要保證條件，提倡采取長效措施有益于婦女身心健康，國家立法仍有必要對避孕措施作出原則性規(guī)定，如公民可以選擇安全、有效、適宜的避孕措施等。（七）關(guān)于避孕措施和對計劃外懷孕的處理問題關(guān)于避孕措施和對計劃外懷孕的處理，既是基層計劃生育管理中的關(guān)鍵性問題，也是國際上最為敏感的問題之一。但是問題在于，國家社會保障制度尚處于探索和建立之中，現(xiàn)有的國家社會保障制度只限于城鎮(zhèn)職工 13，未包括農(nóng)村人口。為了保證計劃生育這一基本國策的落實，國家必須建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的計劃生育社會保障制度。多數(shù)意見認為，現(xiàn)行中央文件及地方立法中設(shè)定的獎勵措施，因各地條件不同，實際落實情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優(yōu)惠措施作原則規(guī)定，授權(quán)地方根據(jù)實際情況與可能具體落實。比較一致的意見是，政府對自覺實行計劃生育的公民應(yīng)予以一定的獎勵。這樣可以杜絕因征收計劃外生育費產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象和行業(yè)不正之風。所以大多數(shù)人主張將目前各地普遍采取的“計劃外生育費”改為“社會撫養(yǎng)費”，這樣可能更為貼切，即收費的目的是對社會公共投入進行補償。在立法論證過程中，對于如何規(guī)定不依法生育者的法律責任？是立法直接規(guī)定統(tǒng)一的“罰款”或“計劃外生育費”或“社會撫養(yǎng)費”標準還是僅由基本法律作一般性規(guī)定，具體由國務(wù)院規(guī)定或各地根據(jù)實際情況作具體規(guī)定？社會撫養(yǎng)費規(guī)定在法律責任部分是否合適？ 12都有過激烈的爭論?！　≡谕菩杏媱澤?，由于計劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生都規(guī)定了經(jīng)濟限制措施，早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計劃外生育費” 11。但因為這種意見的理由不充分，最后未被采納。由地方立法具體規(guī)定適合本地區(qū)實際情況的生育政策，可以有利于體現(xiàn)對公民生