【正文】 該項目特許經(jīng)營期限為99年，從2000年開始，到2098年終止。西班牙辛特拉公司（Cintra）和其他公司作為發(fā)起人組成的項目公司（407 International Inc）以21億美元（31億加元）的價格取得了該項目已建成69公里的經(jīng)營權(quán)以及其他39公里的建設(shè)與經(jīng)營權(quán)?？紤]到財政資金問題，安大略省決定采取引進社會資本的方式進行建設(shè)和經(jīng)營。到1997年6月，全長69公里的407ETR建成通車，建設(shè)成本16億加元；并從1997年10月開始收取車輛通行費。③加拿大407電子收費高速公路（407 ETR）收費權(quán)轉(zhuǎn)讓與BOT案例。2006年6月29日，取得了印第安納收費公路75年的經(jīng)營權(quán)。印第安納收費公路全長253公里（157英里），是連接芝加哥市與東海岸的干線通道。該公路特許經(jīng)營期限截至2104年。2004年10月28日，澳大利亞麥考里基礎(chǔ)設(shè)施集團（MIG）和西班牙辛特拉集團（Cintra）與芝加哥市政府簽署特許權(quán)與租賃協(xié)議。芝加哥高架公路（Chicago Skyway）（），雙向六車道，1959年建成投入運營開始收費。另外，即使對于普通公路，由于存在公路廣告使用權(quán)、沿線土地資源開發(fā)權(quán)等衍生權(quán)益，適當(dāng)延長普通公路特許經(jīng)營年限，也將在某種程度上保障社會資本的投資回報，吸引社會資本加入普通公路建設(shè)。這意味著通過延長特許經(jīng)營年限不僅使得該項目能夠變得對社會資本具有吸引力，安排合理得當(dāng)?shù)脑?。，則現(xiàn)金凈流入量的現(xiàn)值將達(dá)到100億元。但如果將特許經(jīng)營年限延長至100年 這里為了說明問題，假設(shè)將特許經(jīng)營年限延長至100年。如果項目公司希望獲得8%的投資收益率。除了按照財政部《通知》的規(guī)定給予項目公司一定的財政補助外，理想的做法是，參照美國、加拿大、西班牙、意大利等國家的做法，在目前汽車產(chǎn)銷量逐年增加、交通量逐年快速增長的狀況下，通過延長收費年限的方式，不僅有助于使得目前由于收費交通量不理想的高速公路項目可變得對社會投資者具有吸引力以外，利用社會資本建設(shè)普通公路的設(shè)想也將具有可行性。（2）適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限或為社會資本提供保障如果某高速公路項目在近期財務(wù)效益不夠理想，但在長遠(yuǎn)的未來具有令人滿意的收費交通量和理想的投資效益，則可通過適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限的方式使得項目公司可為普通公路建設(shè)提供資金。項目公司的投資額，并不要求與該高速公路項目的實際投資保持一致。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下計算確定分期支付的金額。3. 應(yīng)用PPP模式建設(shè)普通公路的思考（1）與高速公路PPP項目捆綁實施具有可能性如果某高速公路項目在《收費公路管理條例》規(guī)定的最長收費期限內(nèi)具有令人滿意的收費交通量和理想的投資效益，則在一定的制度安排下，社會資本投資者可同時承擔(dān)普通公路建設(shè)與養(yǎng)護管理的職責(zé)，或者具有為普通公路建設(shè)提供資金的可能性。二是共擔(dān)風(fēng)險，合作互贏，PPP模式下作為項目的提供者和建設(shè)者，通過合適的契約，政府可以得到建設(shè)普通公路的資金，而社會資金提供者可以得到經(jīng)濟效益和社會責(zé)任的多贏結(jié)果。通過特許經(jīng)營的形式引進社會資本，允許其參與到普通公路建設(shè)項目中，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，使政府從公共產(chǎn)品提供者變成監(jiān)管者，從而保證產(chǎn)品質(zhì)量。2. PPP模式應(yīng)用于普通公路建設(shè)的必要性（1）有利于政府轉(zhuǎn)化職能，彌補財政不足。如前所述，社會資本之所以愿意參與公共項目建設(shè)，一定程度上是因為“有利可圖”，事實上，即便是PPP模式，由于普通公路不實行車輛通行費制度，項目公司無法通過收取車輛通行費來收回普通公路建設(shè)資金并獲得合理投資回報，其積極性便大大降低。因此，普通公路資金供給狀況不容樂觀。以前年度以收費為擔(dān)保的存量貸款，由于失去擔(dān)保能力，普通公路面臨的償債壓力加大。（二）PPP模式應(yīng)用于普通公路 這里所指的普通公路為，除收費公路外的其它公路。%股權(quán)，成為民間資本進入上海大型基礎(chǔ)設(shè)施存量領(lǐng)域的先行者。5. 高速公路建設(shè)中PPP融資模式案例目前我國公路建設(shè)的投融資模式主要由中央政府、財政部門、地方、銀行、外資、民營企業(yè)等幾方面構(gòu)成。④政府對項目的優(yōu)惠政策政府對項目提供優(yōu)惠政策有利于項目公司在高速公路項目中規(guī)避一定的投資風(fēng)險，因此，項目公司在與政府談判時會希望努力爭取切實可行、規(guī)避風(fēng)險的優(yōu)惠條件。因此，為保證項目建成通車后項目公司有穩(wěn)定的收入，項目公司在前期需要認(rèn)真研究路網(wǎng)規(guī)劃，對是否有可代替的路線以及如果存在這些路線將會對項目收益產(chǎn)生怎樣的影響進行詳細(xì)評估。保證合理回報原則：項目公司在收回高速公路的建設(shè)成本和運營維護成本后，應(yīng)獲得與同行業(yè)平均收益率相適應(yīng)的合理收益回報；使用者可承受原則：高速公路收費價格不應(yīng)過分高于使用者可承受的合理范圍，如果使用者通過使用高速公路所獲得的時間節(jié)約、距離縮短和安全提高等效益，不能補償其付出的通行費、燃油費等成本，使用者就可能不會選擇使用該高速公路出行；綜合考慮原則：高速公路項目在進行價格調(diào)整時，除了應(yīng)考慮項目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮通貨膨脹、物價上漲和收費管理人員工資變化等各種影響因素。②調(diào)價機制PPP模式下的高速公路項目期限通常較長，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，一般為15至30年不等，在長期的高速公路運營過程中，諸如物價水平、車流量以及路況條件等因素均可能發(fā)生較大變化，進而對高速公路項目的運營維護成本和收益水平產(chǎn)生直接影響。車流量的大小通常由該高速公路輻射區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和汽車擁有量等因素決定；項目期限：項目期限直接影響高速公路的收益，期限過短無法保證項目公司獲得合理收益；而期限過長則有可能導(dǎo)致項目公司暴利、甚至構(gòu)成壟斷；使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很強的主觀性，主要取決于使用者個人的支付能力。如果項目公司未能保證高速公路達(dá)到供公眾使用的標(biāo)準(zhǔn)，政府將根據(jù)不達(dá)標(biāo)高速公路的長度和數(shù)量以及不達(dá)標(biāo)所持續(xù)的時間等，從應(yīng)當(dāng)支付給項目公司的費用中作相應(yīng)扣減。a. 高速公路付費機制在高速公路項目中，如何收取車輛通行費是一個非常關(guān)鍵的問題。（2）付費和調(diào)價機制①付費機制PPP模式下的高速公路項目存在多個利益相關(guān)方，各方均有各自的定價目標(biāo)，項目公司希望利潤最大化，高速公路使用者希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，而政府則希望盡可能實現(xiàn)既定區(qū)域內(nèi)的社會效益最大化。財政部《PPP項目合同指南（試行）》在“第四章 不同行業(yè)的特定條款”中對其進行了詳細(xì)介紹，如下：（1）項目的范圍和權(quán)限根據(jù)具體PPP項目合同的約定，高速公路項目的合作范圍，除了高速公路的建設(shè)運營外，還可能包括沿途服務(wù)設(shè)施和廣告等的開發(fā)和運營。實踐中，高速公路項目主要采用BOT和委托運營兩種運作方式。PPP融資模式將高速公路的公益性和盈利性很好的結(jié)合，既滿足了高速公路的社會屬性又實現(xiàn)了民間資本投資回報的要求。（3）PPP模式可以改善高速公路的服務(wù)。這樣一來，彌補了政府部門在技術(shù)專業(yè)知識與人員方面的缺乏，充分利用民營企業(yè)或私人在此方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其能動性。項目的資金收入也主要用于償還銀行貸款。3. PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)的優(yōu)勢（1）PPP模式是新型的融資模式。我國已經(jīng)具備了一定的社會經(jīng)濟實力，經(jīng)濟保持穩(wěn)定發(fā)展，有利于PPP融資模式在高速公路中的應(yīng)用。而高速公路的建設(shè)和管理往往需要大量的資金，單靠政府的財政撥款已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，因此拓寬融資渠道加快高速公路的快速發(fā)展，成為社會和人民的迫切愿意。（3）社會發(fā)展的極大需求。（2）專業(yè)人才的大量需求。2. PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)的必要性（1）政府部門角色轉(zhuǎn)變的需求。為了彌補建設(shè)資金的不足，多元化融資模式是加快高速公路建設(shè)的必由之路，積極鼓勵民營企業(yè)與個人投資，拓寬融資渠道是解決我國高速公路建設(shè)資金不足的較好舉措。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，是為國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步服務(wù)的。四、PPP模式在河南省公路建設(shè)項目中的應(yīng)用（一）PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)1. 高速公路建設(shè)融資現(xiàn)狀高速公路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，政府投資應(yīng)占絕對主導(dǎo)地位，但總投資額占國民生產(chǎn)總值的比例與經(jīng)濟發(fā)展水平相近的國家相比仍然偏低。（5）引入養(yǎng)老基金及保險基金等追求長期穩(wěn)定收益的資金。以及發(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券?！　。?）項目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券。結(jié)合中國的實際情況，可以采用以下融資工具：　?。?）利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國家開發(fā)貸款等。由于PPP項目的債務(wù)率較高(一般在 70%90%)，因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。在條件和時間成熟時，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發(fā)基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗。政府部門應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項目的溢價轉(zhuǎn)讓。如果是由于運營商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受35年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎勵?！　×硪环矫?，政府部門應(yīng)通過相應(yīng)機制設(shè)計約束私人部門的過高收益。　　在純公益性項目或準(zhǔn)公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門以補貼。中國政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。也可以通過績效考核的方式進行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來決定補貼金額等。此外，由于PPP項目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務(wù)水平。由于私人部門在運營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項目需要進行重大調(diào)整(如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu))時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。4. 政府監(jiān)管　　政府監(jiān)管也是政府和私人部門合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。這種政策不確定性風(fēng)險是PPP模式的毒瘤?！　≈袊胤秸块T在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。PPP項目需要政府與企業(yè)長達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。3. 契約精神　　政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項目合作破裂。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達(dá)成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險。后來通過各方的重新談判，進行了多次重組，該項目才最終得以保留。在變通的過程中，政府和社會資本需始終保持高度的合作誠意，共同努力解決問題。在必要的時候，政府和私人部門需要對風(fēng)險分配進行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問題。　　PPP項目運營周期長，期間難免會遇到各種難以預(yù)見的問題，即不可抗力風(fēng)險。不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。總體上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險等。對于不可預(yù)知的風(fēng)險需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機制。（六）國外PPP發(fā)展對中國的啟示1. 合理的風(fēng)險共擔(dān)機制　　對任何一個PPP融資項目來講，風(fēng)險存在于項目設(shè)計、建設(shè)、運營管理的全過程。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。 PPP項目的利潤率屬于低利潤率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險高回報的資金均不適合投資于PPP項目。資料來源：聯(lián)合資信整理圖8 國外PPP項目融資渠道　從資金來源看，目前國外PPP項目對銀行渠道的資金來源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%80%，甚至更高。此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過BT等形式、設(shè)備承包商可以通過經(jīng)營租賃等形式對PPP項目提供融資便利。通脹指數(shù)債券是指債券的本金或利息根據(jù)某種物價變量定期進行調(diào)整的債券工具。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國聯(lián)邦收入所得稅(和一些地方稅)，直接降低融資成本達(dá)2個百分點。美國在應(yīng)用收益證券方面是最好的國家之一。其中，資本市場的具體形式主要為地方政府債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。市場發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金(向亞行的發(fā)展成員國內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項目提供股本、貸款及基金)、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟(為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本)。從國外PPP基金的實際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。PPP項目具有高負(fù)債運營的特點，資本金比例一般在10%30%。2. 融資模式國外PPP項目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。在有的PPP項目中，后期由于運營等方面的問題可能會出現(xiàn)債務(wù)重組而改變原有資本結(jié)構(gòu)的情況(即再融資)，在這種情況下，項目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。而在公益性項目中，政府購買將作為唯一收入來源用以彌補投資成本。如法國西班牙跨國鐵路項目，政府購買占到總投資的比例高達(dá)57%，政府購買成為該項目成功的重要因素。在經(jīng)營性項目中，使用者付費可基本覆蓋投資支出并提供合理回報。⑨對于PPP項目而言，投資回報一般包括三種模式：使用者付費、使用者付費+政府購買、政府購買。⑧保險公司與PPP項目公司就相關(guān)債券簽訂保險合同。⑦PPP項目公司向運營商支付相關(guān)費用。二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報。⑤PPP項目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費用。供應(yīng)商與PPP項目公司簽訂設(shè)備采購或供貨合同。特許經(jīng)營期限根據(jù)項目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在2030年期間，項目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。關(guān)于PPP項目的具體融資工具和融資方式，后文將會有更多論述。融資方式大多是通過銀行貸款(含銀團貸款)和發(fā)行債券。②通過銀行等金融機構(gòu)獲得債權(quán)融資。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項目的特點之一就是撬動更多的社會資金。1. 運營模式國外PPP項目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。從國外PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。但PPP模式又是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組