【正文】 我國目前治理跨行政區(qū)水污染。而中央政府則發(fā)揮“掌舵”的主導性作用，集中主要力量處理重大的水污染治理問題，既能實現(xiàn)對地方政府、企業(yè)進行有效監(jiān)督，又能避免直接干預過多，影響地方政府的積極性。 在跨行政區(qū)水污染治理問題上，我國中央政府長期以來過多強調(diào)地方政府的職責，在促進地方政府之間的合作、解決地方政府之間糾紛等方面，中央政府的主導作用沒有得到充分發(fā)揮。美國聯(lián)邦政府在跨州水污染治理上由聯(lián)邦政府承擔有限責任、州政府之間通過自主協(xié)商承擔主要責任到聯(lián)邦政府承擔主要責任的轉變，表明了中央政府發(fā)揮主導性作用的必然性。這些都關系到地方政府的核心利益，單靠地方政府之間的協(xié)商協(xié)調(diào)是根本不能實現(xiàn)對跨行政區(qū)水污染的有效治理的。 充分發(fā)揮中央政府的主導作用流域水資源的公共物品的性質(zhì)使其具有強外部性和產(chǎn)生搭便車的可能，這意味著在中央政府缺位的情況下，地方政府之間無法真正有效的進行協(xié)作，合力治理跨行政區(qū)水污染。4 完善跨行政區(qū)水污染治理的對策如前分析，水污染治理的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，是我國跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。但是水污染治理涉及到各地方政府的切身經(jīng)濟利益，在我國目前缺乏相關的制度安排，對水環(huán)境容量和排污量的科學的核定、水質(zhì)標準、排污標準、責任劃分、經(jīng)濟補償、糾紛解決等沒有具體規(guī)定的情況下，地方政府之間進行協(xié)商談判的交易成本較高，甚至是不能實現(xiàn)的。 林尚立：《國內(nèi)政府間關系》，浙江人民出版社，1998年，第24頁。治理污染在產(chǎn)權明晰、交易成本較低的條件下，地方政府可以通過排污權市場化交易，實現(xiàn)治污成本最小化，達到資源的最優(yōu)配置。其次，地方政府之間的交易成本較高，阻礙經(jīng)濟利益的有效調(diào)節(jié)。在這種情況下，“公用地悲劇”效應必然顯現(xiàn)，水污染現(xiàn)象加重，最終必然損害各地方政府的利益。再加上流域水污染治理具有正外部性，積極治理水污染的地方政府需要投入巨額成本，而下游地方政府卻可以免費“搭便車”。這是因為地方政府的地位、權力是平等的，法律規(guī)定上游地方政府擁有轄區(qū)內(nèi)水資源的使用權，但法律沒有明確規(guī)定下游地方政府可基于上游地方政府排污給本地造成損害而要求其給予賠償?shù)臋嗬?。由于我國的流域一般跨越?shù)個行政區(qū)域，使得流域沿岸任何地方政府都不用為整個流域水污染負全責，流域水資源事實上變成了產(chǎn)權不明晰的“公用地”。由于各相關部門職能交叉，并且法律沒有明確具體規(guī)定各部門之間的權責關系，形成了“多龍治水”的格局。地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)水資源擁有開發(fā)利用的權利，并負責水資源的節(jié)約保護?！端ā返谌龡l明確規(guī)定：水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。從科斯定理應用的角度分析，我國經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在以下不足。中央政府則不需要直接介入，進行干預。不但減少了政府環(huán)境治理的成本，還能對企業(yè)提供持續(xù)的經(jīng)濟激勵，誘使企業(yè)積極減少污染，并且有利于對污染物實行總量控制。排污單位將根據(jù)排污權的售價和環(huán)境治理成本的比較結果進行選擇，使排污單位的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相一致。排污權交易的主要思想是，在滿足水環(huán)境質(zhì)量標準的前提下，建立合法的污染物排放權利（即排污許可證指標），并允許這些排污許可證指標在排污單位之間進行轉讓 奚愛玲：《水環(huán)境治理中排污權交易的國際經(jīng)驗及上海的實踐》，《世界地理研究》，2004年第6期。他主張應從產(chǎn)權界定和交易出發(fā)，應以市場的方式解決外部性問題?？梢?，產(chǎn)權明晰、交易費用較低是科斯定理的重要前提條件。如果產(chǎn)權的所有者對他所擁有的權利有全面性、排他性、可轉讓性、合法性，就稱他所擁有的產(chǎn)權是完整的。諾斯：《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯(lián)書店，1995年版，第166頁?？扑?、AA產(chǎn)權是指一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權利?？扑沟谝?、二定理被認為是外部性內(nèi)部化的非政府干預方法的理論基礎。3．3．2科斯定理與經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的缺陷科斯認為，如果交易成本為零，只要產(chǎn)權明確，則無論最初的產(chǎn)權是如何分配的，通過交易總能達到帕累托最優(yōu)，即科斯第一定理。誠然政府干預本身需要成本，可能出現(xiàn)“政府失靈”，但如果政府干預的成本支出大于外部性所造成的損失，那么政府可以根據(jù)社會利益選擇不干涉，還可以選擇其他干預方式。而我國目前排污費收費標準過低，不能有效激勵排污單位積極治理水污染。政府確實很難準確掌握外部性對他人或社會造成邊際損害或邊際污染削減成本，但政府的確有能力掌握與實際邊際損害或邊際削減成本大致相當?shù)某杀拘畔ⅰ６覈壳按嬖诘囊粋€主要問題就是缺乏能夠有效調(diào)節(jié)各行政區(qū)之間經(jīng)濟利益的機制。我國政治行政體制有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但治理水污染的資金在很多地方卻落實不到位，在很大程度上就是缺乏經(jīng)濟補償機制的結果。而上游地方政府投入大量財力、物力和人力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構，積極治理水污染，必然在一定程度上影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而下游地方政府則可以免費“搭便車”，節(jié)省了在水污染治理上的投入，進而加快本地的經(jīng)濟發(fā)展。在跨行政區(qū)水污染治理方面，不同地方政府的利益是不相同的，在一定范圍內(nèi)甚至是相互沖突的，如上游地方政府轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的污染會直接危害下游地方政府的利益。在實踐中，“庇古稅”存在的局限性完全可以通過適當?shù)闹贫劝才庞枰跃徑?，而目前我國缺乏這樣的制度安排。盡管“庇古稅”存在以上不足，但它的確是通過經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)來驅(qū)使企業(yè)治理污染的有效經(jīng)濟手段，提供了一種有效治理水污染的思路。（3）政府干預本身也是需要成本的，如果政府干預的成本支出大于外部性所造成的損失，那么這種外部性的消除就是缺乏效率的，也是不值得的。政府并不總是按照公共利益進行干預的，在特定的激勵機制下甚至會優(yōu)先考慮政府自身的利益。（1）庇古理論的前提是存在所謂的“社會福利函數(shù)”，政府能夠自覺地按公共利益對產(chǎn)生外部性的經(jīng)濟活動加以干預。庇古稅的核心思想是政府根據(jù)外部性造成的邊際損害，以稅收和補貼的方式確保邊際私人成本等于邊際社會成本，以達到消除外部性的目的。庇古認為，政府進行干預的原則應當是對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實行征稅，以迫使廠商減少產(chǎn)量；對邊際私人收益小于邊際社會效益的部門實行補貼，以鼓勵廠商增加產(chǎn)量；政府通過經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)把外部性的影響內(nèi)部化，以此消除私人收益——成本與社會收益——成本的背離，實現(xiàn)社會福利的最大化。針對這種缺陷，英國經(jīng)濟學家庇古在《福利經(jīng)濟學》中指出，外部性產(chǎn)生的原因是市場失靈，所以必須通過政府的直接干預手段解決外部性問題。結合這兩種思路，可以更好地分析我國跨行政區(qū)水污染治理中經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的不足?？缧姓^(qū)水污染治理的關鍵是有效調(diào)節(jié)相關主體的經(jīng)濟利益，激勵各相關主體合力治理水污染，實現(xiàn)污染外部性的內(nèi)部化。社會公眾是水污染的主要受害者，因此也是水污染治理的積極推動者和監(jiān)督者，其要求加強水污染治理的積極性最高。因此企業(yè)對污染的治理取決于所在行政區(qū)地方政府的監(jiān)管意愿和監(jiān)管效能。此外，在跨行政區(qū)水污染中，企業(yè)之間的利益沖突，社會公眾與企業(yè)、地方政府之間的利益沖突也是比較重要的利益沖突。但是我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度在設計上仍存在比較明顯的缺陷，沒有充分考慮到中央政府和地方政府在水污染治理方面的利益、行為差異。中央政府則力圖通過行政、法律和經(jīng)濟等手段約束地方政府追求局部化短期利益的行為，使地方政府能夠根據(jù)全局利益和長遠利益對水污染進行積極有效的治理。中央政府關于治理水污染的法律法規(guī)和方針政策主要通過地方政府來貫徹落實，確切的說是主要通過地方政府對其轄區(qū)企業(yè)等排污單位的有效監(jiān)管來落實。這與中央政府所代表的全局利益和長遠利益相沖突，具體表現(xiàn)在中央和地方政府在水污染治理上的博弈。作為負責任的大國，中央政府受到來自國際社會要求加強環(huán)境保護的壓力，需要積極推動環(huán)境保護領域的國際合作，履行我國政府有關義務和承諾，維護和增進國家利益。在國際層面上，水污染治理既是國內(nèi)問題，也是國際問題，與全球共同利益相關。對中央政府而言，地區(qū)之間的環(huán)境質(zhì)量改善所帶來的外溢效應是不存在的，任何地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善都意味著國家整體環(huán)境質(zhì)量的提高；地方政府從狹隘的地方經(jīng)濟利益出發(fā)而向別的地區(qū)轉嫁責任的動機不會出現(xiàn)在中央政府身上聶國卿：《我國轉型時期環(huán)境治理的經(jīng)濟分析》，中國經(jīng)濟出版社，2006年，第201頁。實踐證明，先污染后治理需付出極大的成本代價，嚴重危及經(jīng)濟社會的可續(xù)發(fā)展，嚴重損害經(jīng)濟發(fā)展成果和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。3．2．2中央政府與地方政府之間的利益沖突中央政府與地方政府之間的利益沖突主要表現(xiàn)為全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益的沖突。對地方政府而言，在所管轄區(qū)域內(nèi)嚴格執(zhí)行中央政府的法令政策，嚴格治理企業(yè)污染，必然需要投入巨額成本，包括調(diào)整當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構以降低污染，而這直接影響地方政府的核心利益，即一方面要在短期內(nèi)犧牲當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展速度，另一方面其他地方政府則免費獲得“搭便車”、加快經(jīng)濟發(fā)展的機會，進而使積極治理水污染的地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和政治晉升的競賽中處于不利地位。這是因為企業(yè)是地方財政稅收的主要來源，是推動地區(qū)經(jīng)濟增長的主要動力，是提供就業(yè)機會、維護當?shù)厣鐣€(wěn)定的重要力量。有的地方政府片面追求經(jīng)濟增長，“靠攫取資源賺錢、靠污染環(huán)境致富”，甚至采取“挪位置”、“摘帽子”等手段直接干擾環(huán)境執(zhí)法，對工業(yè)區(qū)和重點企業(yè)實行特殊保護，以致環(huán)保局長“頂?shù)米〉恼静蛔。镜米〉捻敳蛔　眹噎h(huán)境保護總局局長周生賢：《不能讓環(huán)保局長“頂?shù)米〉恼静蛔　薄?，《人民日報》?006月5月24日第10版。 地方政府之間的利益沖突，主要表現(xiàn)在各地方都盡可能充分利用水資源來加快本地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于水資源使用過程中產(chǎn)生的污染成本則希望搭便車，由其他地方承擔。環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃（2006—2010年）》的通知（環(huán)發(fā)〔2008〕15號）。因此，各地方政府在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟上對中央制定的發(fā)展目標層層加碼，互相競爭，不遺余力，追求更高的經(jīng)濟發(fā)展速度，但在水污染治理上的行為卻恰恰相反，對跨行政區(qū)水污染的治理明顯缺乏積極性，對中央政府安排的資金投入大打折扣。 宋蕾 ：《發(fā)改委急令部分地區(qū)經(jīng)濟增長“減速”》，《第一財經(jīng)日報》，2006 年4 月14 日A3版。中央政府定下全國經(jīng)濟發(fā)展目標后，地方政府就會競相提出更高的發(fā)展指標，層層分解、層層加碼。 3．2．1地方政府之間的利益沖突地方政府在水污染治理中具有雙重角色，既有代表中央政府治理管轄區(qū)域內(nèi)水污染的職責，更有追求地方經(jīng)濟更快發(fā)展以實現(xiàn)自身利益最大化的動力。這種內(nèi)在的利益沖突激勵所有個體在公共資源的使用上展開激烈競爭，把自身利益凌駕于他人利益、局部利益凌駕于整體利益、短期利益凌駕于長遠利益之上，以最大限度地實現(xiàn)自身利益最大化。哈丁“公用地悲劇”的實質(zhì)是經(jīng)濟利益問題，確切的說，是經(jīng)濟利益沖突沒有得到有效協(xié)調(diào)的必然結果。在缺乏利益激勵的條件下，地方政府、企業(yè)顯然缺乏治理水污染的積極性。此外，水污染治理具有很強的正外部性，治理者需要投入巨額成本，而其他地方政府、企業(yè)可以“搭便車”，免費獲得收益（潔凈的水資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源）。我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使，但我國的河流、湖泊跨越眾多的行政區(qū)域，河流沿岸各地方政府、企業(yè)都有使用水資源的權利，并且都不能妨礙其他地方政府、企業(yè)使用水資源。theTragedy Garrett英國科學家哈丁(G..Hardin)的“公用地悲劇”深刻揭示了這一點。所謂競爭性主要有兩層意思：一是用戶對水資源的消費影響到其他用戶所能獲得的水資源數(shù)量和質(zhì)量，二是水資源是共有的，但開發(fā)使用水資源的收益是可以分割，歸個體使用者所有。 水資源的“公用地悲劇”效應流域水資源是具有非排他性和競爭性的公共資源。面對嚴峻的水污染形勢和不斷增加的資金需求，主要依靠國家和地方財政投入是遠遠不夠的，投融資機制亟待改革。水污染治理沒有實行市場定價原則，無法提供合理穩(wěn)定的利潤，不能吸引社會資金進入水污染治理領域，造成環(huán)保資金不足。水污染治理領域中缺乏市場定價機制，水污染治理投融資體制缺乏經(jīng)濟利益驅(qū)動。水污染治理沒有真正體現(xiàn)“污染者治理”和“使用者付費”的市場調(diào)節(jié)原則，沒有明晰政府、企業(yè)和公眾的環(huán)保投資權責關系，把水污染治理的責任過多地推向政府，以政府為主要投資主體。目前我國水污染治理投入以政府投資和企業(yè)投資為主，社會投資嚴重不足，市場化和社會化程度不高，多元化的投資機制尚未形成。環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃（2006—2010年）》的通知（環(huán)發(fā)〔2008〕15號）?！熬盼濉逼陂g，國家水污染治理計劃投資1820億元，“十五”期間，國家環(huán)境保護水污染防治計劃投資約2700億元，但由于投資來源單一，主要依靠政府和企業(yè)投資，資金落實不到位的現(xiàn)象比較突出，遠不能滿足水污染治理的需要。社會公眾事前參與不足，特別是在環(huán)境法律、政策、規(guī)劃、方案制定過程中和建設項目審批時的公眾參與還相當薄弱?，F(xiàn)行關于公眾參與的法律規(guī)定，基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后的參與，如法律規(guī)定的檢舉權、要求賠償和消除危害權等基本上都是事后被動參與。（3）公眾參與以政府主導下的事后參與和被動參與為主，事前參與不夠。信息公開是公眾參與的前提，公眾能否知情，直接決定公眾的參與程度和參與效果。許多法律規(guī)定基本上都是原則性和倡導性的表述，對公眾參與的具體程序、方式、公眾參與相關方的權利義務、公眾參與權受到侵害的救濟渠道、以及侵害公眾參與權的責任追究等沒有作出詳細具體的規(guī)定，在實踐中沒有實施性和可操作性，對公眾參與難以形成指導作用和約束力，在很大程度上直接影響了公眾參與的積極性，阻礙了公眾參與工作的深入開展。但從整體上看，我國相關環(huán)保法律法規(guī)還存在諸多不完善的地方，嚴重影響了公眾參與的發(fā)展進程和效果，公眾參與機制尚未真正形成?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。《水污染防治法》規(guī)定，“任何單位和個人有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉”；“因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失”；“環(huán)境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。，公眾參與不足公眾參與是推動環(huán)境保護工作的重