【正文】 因此，應(yīng)本著局部效益和全局利益、重點(diǎn)任
務(wù)和全面工作、短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則，制定全面、科學(xué)的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)、考核辦法及激勵(lì)措施，并盡可能地形成規(guī)范
化的官僚績(jī)效考核和升遷制度，要徹底改變片面關(guān)注數(shù)量性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法，不僅關(guān)注數(shù)字，而且關(guān)注數(shù)字背后的東西，不僅關(guān)注財(cái)政收人
和GDP的增長(zhǎng)情況，而且關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)就業(yè)、居民收人、社會(huì)穩(wěn)定等可持續(xù)發(fā)展情況，不僅關(guān)注官僚任職期間的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且關(guān)注發(fā)
展經(jīng)濟(jì)所采取的方法和手段，即依法行政指標(biāo)、社會(huì)文明指標(biāo)，形成正確的導(dǎo)向，不能引誘或促動(dòng)官僚追求不正當(dāng)?shù)睦妗！币虼?，必須建立政府官員對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦摹笆赝痢必?fù)責(zé)制:一是取消上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員事實(shí)上的任免權(quán)，
政府官員應(yīng)該完全由本地居民通過(guò)人大及其常委會(huì)任免；二是改變地區(qū)回避和異地為官的做法，政府官員應(yīng)該從在本地居住滿(mǎn)一定期限并將
繼續(xù)居住的人士中選舉產(chǎn)生:三是對(duì)依法任命的政府官員，在任期未屆滿(mǎn)之前，除非讀職或犯罪，不得擅自罷免、撤職或調(diào)任；四是建立制度
化、可操作的政府官員述職、彈劫制度，讓居民能夠重新選擇他們的代理人；五是政府官員公務(wù)行為公開(kāi)化，對(duì)新聞媒體的控制應(yīng)依法進(jìn)行
，以發(fā)揮“第四種權(quán)力”的監(jiān)督作用，彌補(bǔ)居民信息的不足。目前特別要做的是
減少公有資本占總資本的份額，因?yàn)楣匈Y本總是和特定的地區(qū)相聯(lián)系，這是社會(huì)資本流動(dòng)性差的主要原因 ?！　〉谖?，消除對(duì)國(guó)內(nèi)資本流動(dòng)的控制?！　〉谌?，改革社會(huì)保障制度，開(kāi)征社會(huì)保障稅，提高社保資金統(tǒng)籌級(jí)別(至少到省級(jí))，建立社保資金跨區(qū)域流動(dòng)和調(diào)配的制度，使居民可
以享受全國(guó)大致統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本社會(huì)保障。居民遷移到某一轄區(qū)滿(mǎn)一定期限，并有合法、穩(wěn)定的收入來(lái)源或財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)該享有本地居民全
部的權(quán)利?！　?消除地區(qū)壁壘　　第一，改革戶(hù)籍制度，取消對(duì)居民流動(dòng)的不合理限制。　　第四，對(duì)非固定性的特別支出，如公共工程，必須另行單獨(dú)編制細(xì)化預(yù)算，定期向人大報(bào)告?！　〉诙?，政府的全部財(cái)政收支預(yù)算均應(yīng)由同級(jí)人大審議批準(zhǔn)，必要的調(diào)整必須由人大常委會(huì)批準(zhǔn)，政府負(fù)責(zé)人掌握的預(yù)算機(jī)動(dòng)資金的額度
不能太大，并且對(duì)資金使用應(yīng)該規(guī)定明確的范圍和原則。在此基
礎(chǔ)上，可以在人大設(shè)立一個(gè)地區(qū)委員會(huì)，負(fù)責(zé)省及省以下事務(wù)與問(wèn)題的協(xié)調(diào)和反映工作。擴(kuò)大基層直接選舉，使得選出的人大代表真正代表廣大選民的利益，使得人大代表不再只是榮譽(yù)職稱(chēng)
，使得人大不再僅僅是“橡皮圖章”。　　 推進(jìn)民主決策　　政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際是稅收價(jià)格與相應(yīng)的公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效開(kāi)展必須以居民能夠充分地表達(dá)對(duì)稅收和公共支出組合的偏
好為基礎(chǔ)。稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的形成，一方面要鼓勵(lì)各級(jí)各地政府開(kāi)展稅收竟
爭(zhēng)活動(dòng)，引導(dǎo)要素資源的流動(dòng)；另一方面要引導(dǎo)各級(jí)各地政府開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，推動(dòng)政府行政服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變及效率的提高。建立和完善稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)質(zhì)上是要對(duì)政府行為規(guī)則進(jìn)行界定和規(guī)范。通常來(lái)講，一般規(guī)
則的形成可以采取前者的方法，因?yàn)樗话愣冀?jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)；而具體規(guī)則的形成則主要依靠市場(chǎng)中的具體行為者之間的博弈行動(dòng)，通
過(guò)這種不斷的博弈行為能夠產(chǎn)生最為有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則 。首先，必須建立和完善一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，讓大多數(shù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者按照市場(chǎng)規(guī)則行事。　　 建立統(tǒng)一的竟?fàn)幰?guī)則　　稅收競(jìng)爭(zhēng)不是簡(jiǎn)單的政治競(jìng)爭(zhēng)，也不是一般的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，而是兩者的有機(jī)結(jié)合?！　?創(chuàng)造規(guī)范政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)條件　　西方學(xué)者對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究往往基于一系列假設(shè)，如要素可以自由流動(dòng)而且遷移成本很小，居民和廠商對(duì)不同轄區(qū)的稅收和公共
支出組合有充分信息，政府根據(jù)居民和廠商的偏好做出決策等，這些假設(shè)在有關(guān)國(guó)家一般能夠得到某種程度的滿(mǎn)足。　　第三，推進(jìn)征管改革和增強(qiáng)稅務(wù)人員素質(zhì)是提高稅收努力程度的根本途徑?！　〉诙鞴苜|(zhì)量應(yīng)該成為稅收努力程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在指令性稅收計(jì)劃體制下，實(shí)際的稅收收入任務(wù)完成情況往往成為稅收努力程度的最主要標(biāo)志，為
避免由此引起的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)改變“任務(wù)決定一切”的做法:　　第一，稅收計(jì)劃完成情況可以作為稅務(wù)努力程度的參照標(biāo)準(zhǔn)。征收率的高低說(shuō)明稅收征管水平的高低和征管力度的大小。組織收入工作的考核，要由對(duì)量的考核逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)質(zhì)的考核，正確處理完成稅收計(jì)劃與依法治稅
的關(guān)系，逐步弱化稅收計(jì)劃，變指令性計(jì)劃為指導(dǎo)性計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)由考核稅收任務(wù)向考核征管質(zhì)量的過(guò)渡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素較多，增減收因素變化較快，要根據(jù)各地重要稅源的變化情況，適當(dāng)調(diào)整各地的
稅收計(jì)劃，允許稅收計(jì)劃和實(shí)際完成數(shù)之間有一定的波動(dòng)幅度，正確對(duì)待稅收進(jìn)度問(wèn)題，月度計(jì)劃不應(yīng)是年度計(jì)劃的簡(jiǎn)單數(shù)學(xué)平均，不能強(qiáng)
求絕對(duì)的“均衡入庫(kù)”，努力使稅收計(jì)劃與稅源相符。在參考各類(lèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的基
礎(chǔ)上，運(yùn)用納稅能力估算稅源預(yù)測(cè)方法，以各地的稅源情況為依據(jù)分配稅收計(jì)劃，使稅收計(jì)劃更加趨于科學(xué)合理，完不成稅收任務(wù)不應(yīng)成為
對(duì)稅務(wù)部門(mén)“一票否決”的理由?！　〉诙?，改革稅收計(jì)劃分配辦法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有力維護(hù)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，將會(huì)為稅收收入的可持續(xù)增長(zhǎng)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件。沒(méi)有
稅法做依據(jù)，稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性就成了無(wú)木之末。　　 堅(jiān)持依法治稅，弱化稅收計(jì)劃指令　　第一，正確處理依法治稅與組織收入特別是稅收計(jì)劃的關(guān)系。稅收預(yù)測(cè)模型是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)原理，
學(xué)模型對(duì)稅收收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，比單純靠經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)稅收收入的傳統(tǒng)做法，其科學(xué)性和可靠性要提高許多，預(yù)測(cè)誤差相對(duì)較小。稅收收入預(yù)測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的工作，預(yù)測(cè)人員需要掌握稅收政策、稅源管理、征管狀況、
統(tǒng)計(jì)分析等多方面的知識(shí)，具有繽密的思維能力，因此，必須重視預(yù)測(cè)隊(duì)伍的建設(shè)，配備具有綜合素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)職人員。以專(zhuān)職預(yù)測(cè)分析人員為主干，以基礎(chǔ)稅源管理人員為輔助，采集豐富、詳實(shí)的經(jīng)濟(jì)稅源信息，使稅收收入
預(yù)測(cè)建立在可靠的基礎(chǔ)之上。由于我國(guó)的財(cái)稅體制是以支定收，稅收計(jì)劃是根據(jù)財(cái)政部門(mén)的收入預(yù)算制定的，而且
在征收稅收收入計(jì)劃是必須完成的，所以，長(zhǎng)期以來(lái)稅務(wù)部門(mén)一直未開(kāi)展系統(tǒng)性的稅收收入的預(yù)測(cè)工作；對(duì)收入的預(yù)測(cè)多是短期性的，以月
度或季度預(yù)測(cè)為主，并且預(yù)測(cè)方法往往是經(jīng)驗(yàn)性的推斷，沒(méi)有建立在豐富的稅源信息和嚴(yán)密的數(shù)理統(tǒng)計(jì)技術(shù)之上，預(yù)測(cè)的結(jié)果與預(yù)測(cè)人員個(gè)
人的素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、占有的信息量緊密相關(guān)，很容易產(chǎn)生預(yù)測(cè)偏差，以此為基礎(chǔ)編制的稅收計(jì)劃往往和經(jīng)濟(jì)稅源有很大出入。稅收預(yù)測(cè)是稅收計(jì)劃管理的基礎(chǔ)性工作，稅收計(jì)劃就是稅收收入預(yù)測(cè)結(jié)果的文件化。當(dāng)前，沒(méi)有納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大，
統(tǒng)計(jì)數(shù)字弄虛作假的現(xiàn)象十分普遍，因此，準(zhǔn)確的稅收能力估算必須從完善統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)紀(jì)律開(kāi)始。　　科學(xué)的稅收計(jì)劃必須以準(zhǔn)確的稅收能力估算為前提，而稅收能力估算又以稅基的測(cè)定為基礎(chǔ)。稅收能力通常要分地區(qū)、分稅種估算，一般通
過(guò)估算標(biāo)準(zhǔn)化稅率和標(biāo)準(zhǔn)化稅基來(lái)完成；或以法定稅率為標(biāo)準(zhǔn)化稅率，通過(guò)估算標(biāo)準(zhǔn)化稅基來(lái)完成。稅收能力取決于四個(gè)因素:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)效益、稅收政策以及收入
分配均衡程度?！　?樹(shù)立經(jīng)濟(jì)稅收觀，改進(jìn)稅收計(jì)劃管理　　 任務(wù)服從稅源，增強(qiáng)稅收能力估算　　稅收能力估算（Tax Capacity Estimation）是指在既定稅制下，對(duì)某地區(qū)某稅種在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的應(yīng)征稅收進(jìn)行的估算。要通過(guò)立法形式規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，既包括規(guī)范中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付
，又包括規(guī)范地方政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，縣級(jí)財(cái)政特別困難，而自身發(fā)展能力有限，引稅或買(mǎi)賣(mài)稅款等問(wèn)題嚴(yán)重，需要省級(jí)政府增
加轉(zhuǎn)移支付資金。以過(guò)渡期一般性轉(zhuǎn)移支付為例，1995年僅為21億元
，2000年達(dá)到85億元，到2001年為138億元（%）。一方面，要加大中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度。就我國(guó)近中期的實(shí)際情況看，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作
補(bǔ)充的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用是定向性的，上級(jí)
政府對(duì)下級(jí)政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。一般而言，轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式，即一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付
和特殊性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)因素來(lái)衡量各地的財(cái)政地位，以公式化的形式確定
各地的轉(zhuǎn)移支付額，從而提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，避免討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象，提高財(cái)政
管理的科學(xué)化程度?！　〉谝?，實(shí)行科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，用“因素法”替代“基數(shù)法”。 改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度　　轉(zhuǎn)移支付制度改革的目的在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均等化，一方面要維持地區(qū)間一定的財(cái)政能力梯度，而不能完全消滅地區(qū)間財(cái)政差異，從而形
成一種競(jìng)爭(zhēng)的壓力；另一方面要控制稅收競(jìng)爭(zhēng)的確效果，不能將財(cái)政能力差異搞得太大以至于影響地區(qū)間的平衡發(fā)展。　　第四，由于地方政府的收入缺乏足夠的彈性，而財(cái)政支出中包含很多不確定性的因素，出現(xiàn)財(cái)政赤字在所難免，因此，除非中央或上級(jí)
政府的轉(zhuǎn)移支付可以幫助地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口，應(yīng)當(dāng)允許地方政府享有一定的發(fā)債權(quán)，至于地方政府的債券的種類(lèi)、額度、控制指標(biāo)、償
還方式等，可以通過(guò)法律規(guī)定，以防范可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！　〉诙诙愂諜?quán)限己經(jīng)作適當(dāng)劃分的前提下，中央政府不能做出涉及地方稅的稅式支出決定，如果需要對(duì)在全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅規(guī)定
稅收優(yōu)惠，則應(yīng)當(dāng)在中央政府主持下由地方政府討論，并一致接受，以免給地方政府的預(yù)算收入造成沖擊。建立在法律基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，將減少地方政府的機(jī)會(huì)主義和商業(yè)化傾向，以及由此而生的政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng) 。在充分協(xié)商和經(jīng)由法定程序批準(zhǔn)之前，任何級(jí)別的政府均無(wú)權(quán)
單方面做出改變可調(diào)整?！　〉谌?，對(duì)政府間分權(quán)方案應(yīng)以較高位階的法律加以固定，即便不使其成為憲法條款，也應(yīng)由全國(guó)人大審議通過(guò)，并以基本法律的形式公
布實(shí)施。全國(guó)人大及其常委會(huì)在現(xiàn)行體制下不是反映各
省力量制衡的適當(dāng)場(chǎng)合，應(yīng)由各省派出代表，組成專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，就財(cái)政分權(quán)方案進(jìn)行研究和辯論，并達(dá)成全體一致的協(xié)議?！　⊥ㄟ^(guò)更加合理的稅收分割和稅收立法權(quán)分配，地方政府的稅收權(quán)限將被限制在財(cái)政外部性很小的稅種上，而有了自主確定財(cái)政收入規(guī)模
的正常渠道，地方政府也就無(wú)須開(kāi)展惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。　　第四，稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本大，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅等全部立法權(quán)放給地方
?！　〉诙?，全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，如營(yíng)業(yè)稅，由中央制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法，而部分政策調(diào)整權(quán)、稅目注釋權(quán)
下放到地方 。如果中央政府決定采
用比例稅率，地方政府可以簡(jiǎn)單地在此基礎(chǔ)上疊加一個(gè)附加稅率；如果中央政府決定保留采用超額累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，地方政府可以在應(yīng)納稅額
上附加征收一個(gè)比例?！　“凑丈鲜鲈瓌t，應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的稅種分割做適當(dāng)調(diào)整，增值稅、企業(yè)所得稅不應(yīng)作為共享稅，資源稅應(yīng)當(dāng)作為中央稅或共享稅。比如，產(chǎn)地原則下的增值稅應(yīng)劃歸中央，而以居住地為基礎(chǔ)征收的工薪稅、零售稅或其他間接稅則適合作為地方政府的收入來(lái)源；②不能
讓地方政府控制對(duì)宏觀穩(wěn)定政策和收入再分配具有重大影響的收入來(lái)源，如累進(jìn)的所得稅，宜由中央政府課征；③不把某級(jí)政府不能在其相
應(yīng)的級(jí)別上有效地評(píng)估、征收的稅種歸其所有?！　“凑振R斯格雷夫、巴哈、麥克魯爾等人提出的最優(yōu)分稅原則（Optimal Tax Assignment），中央和地方政府間稅權(quán)應(yīng)劃分為:①地方政府
不能征收稅負(fù)轉(zhuǎn)移