【正文】 。最近，農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心舉行“中國農(nóng)村改革與發(fā)展論壇”開幕式，第一次研討主題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向與路徑；湖北省財政廳正式對外發(fā)布了《關(guān)于省管縣（市）財政體制改革的具體實施意見》，”“為支持農(nóng)村稅費改革，今年中央財政拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付。國務(wù)院頒布的2004年1號文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中提出，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，鞏固和發(fā)展稅費改革的成果，進(jìn)一步減輕農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)。語 結(jié)3 或者按5:3:2的比例來分別確定中央、?。ㄊ校?、縣財政的投入責(zé)任，即中央財政負(fù)責(zé)教師員工的“國際工資”發(fā)放，約占50%，?。ㄊ校┴斦?fù)責(zé)地方性“津貼、福利性工資”發(fā)放，約占30%，縣財政負(fù)擔(dān)學(xué)?！肮媒?jīng)費”支付，約占20%，其他如學(xué)校危房改造等資金需求，由各級財政轉(zhuǎn)移支付解決。從公共財政的角度來講，這部分開支應(yīng)該列入更高級別的財政預(yù)算才更加合理，其中至少一半比例應(yīng)該由地級市以上（包括省和中央預(yù)算）承擔(dān)，而不應(yīng)該像現(xiàn)行體制所執(zhí)行的由縣鄉(xiāng)財政負(fù)主要責(zé)任，這也是弱化鄉(xiāng)財政預(yù)算功能的一個重要方面。前面提及的公共財政“擠占”現(xiàn)象，根源還是鄉(xiāng)財政發(fā)放的工資數(shù)額過于龐大。把農(nóng)村經(jīng)費更多地列入更高級別的財政預(yù)算 對于一些確實需要單獨列支的預(yù)算外資金，應(yīng)建立起“財政專戶”，實行“收支兩條線”，強(qiáng)化預(yù)算外資金的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有隨意調(diào)劑這塊資金的能力，使得這塊資金不斷被“擠占”、挪用，導(dǎo)致農(nóng)村公共品得不到有效供應(yīng)，最終形成對農(nóng)民的“倒逼機(jī)制”，負(fù)擔(dān)依然重重地壓在農(nóng)民肩上。1（六）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理體制 要在基層建立健全嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需興辦的公益事業(yè)應(yīng)根據(jù)財力許可進(jìn)行科學(xué)論證聽證公決，并實行責(zé)任追究，不得以政府財政名義舉債；要進(jìn)一步建立健全資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系；把化解消除不良債務(wù)列入政績考核重要內(nèi)容，營造“減負(fù)就是增收、減不良債務(wù)就是政績”的氛圍；盡快改進(jìn)項目投資管理辦法，對在縣鄉(xiāng)投資的項目或工程，縣鄉(xiāng)財政配套資金數(shù)額要盡可能減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級取消配套。還可采用行政拍賣或法律的手段催收債權(quán)償還債務(wù)，如收欠還債、承兌還債、折賣還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施進(jìn)行綜合分類消化，消化債務(wù)的策略應(yīng)實行債權(quán)人優(yōu)先排序，并將個人企業(yè)和社會團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。首先是按照形成原因分項剝離債務(wù)。可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)進(jìn)行清理核實，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。所以，在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)條件下，解決經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財政缺口的一個最重要的辦法就是依靠財政轉(zhuǎn)移支付。而對于地方而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，公共部門的主要職責(zé)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。從現(xiàn)實情況看，以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合的目標(biāo)為最優(yōu)選擇。三要增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮省一級調(diào)節(jié)縣域之間財力均衡的功能，建立起省—縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，繞過市一級。這是一種相對均等化的分配方法，應(yīng)確定過渡期轉(zhuǎn)移支付資金在中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定一個中長期的增長目標(biāo)和資金來源擴(kuò)展計劃，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付。因此，當(dāng)前和今后一段時期我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和方向，應(yīng)是增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省級財政對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均等和緩解地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。轉(zhuǎn)移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的一項有效措施。（四）建立規(guī)范和科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度 但是，一味擴(kuò)大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。對于共享收入這一塊，日后不宜繼續(xù)擴(kuò)大范圍。3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可根據(jù)本地社會經(jīng)濟(jì)狀況，新開征或停征某些稅費，當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政自行出臺的這些政策必須符合國家有關(guān)法規(guī)制度。分稅制改革的一個題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，勢必應(yīng)該具備必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。考慮給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的設(shè)稅權(quán) 由于其特有的屬性，只要設(shè)計、管理得當(dāng)，在一般地區(qū)，它不失為一種穩(wěn)定的收入來源，在自然資源豐富地區(qū)，如黑龍江、青海、新疆、四川等地，它更是可能成為既穩(wěn)定又具規(guī)模的收入來源，因而這一稅種尤其對中西部資源豐富地區(qū)具有特別意義。因此，地方政府只要專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地盤上投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴(kuò)大稅基，形成長久不竭的財源。房地產(chǎn)稅的稅基十分穩(wěn)固，如有“跑了和尚跑不了廟”之說，可以成為籌集財政收入的有效手段。為此，從發(fā)展的眼光來看，很有必要研究如何對某幾個地方稅類或稅種予以特別注重，并在制度安排上積極培育其向主體稅種演變，結(jié)合具體情況和國際經(jīng)驗，筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅和資源稅是比較合適的稅種。1994年分稅制改革后，占工商稅收總額一半以上的最大稅種（增值稅）實行中央與地方共享，而企業(yè)所得稅及個人所得稅也于2001年進(jìn)行了共享，目前地方稅的稅種當(dāng)中，除了營業(yè)稅還有些“主體”外——隨著增值稅的深入改革從而擴(kuò)大征收范圍，營業(yè)稅最終會“壽終正寢”，其他都與真正意義上的主體稅種相距甚遠(yuǎn)。1 具體來說，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，其次應(yīng)按照城市化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并，對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)，待條件成熟后在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。再說，從現(xiàn)代公共財政的理論角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑又是公共財政建設(shè)的一個最為重要的基層單位，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必然會給日后基層政府的公共品供給帶來高昂的監(jiān)督和信息成本。Ⅰ對此，筆者并不贊同，而認(rèn)為應(yīng)該結(jié)合我國具體國情，具體問題，具體分析。目前，學(xué)術(shù)界有種比較流行的說法，認(rèn)為我國政府行政級次過多，存在中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，堪稱“世界之最”，再說中國自秦朝設(shè)立“郡縣制”以來的兩千年的封建社會都是“皇權(quán)不下縣”，因此，我國應(yīng)該減少政府級次，保留四級政府為宜，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為縣一級的派出機(jī)構(gòu)。 我國歷次機(jī)構(gòu)改革不成功，很大程度上是因為那種精簡，多是單純的機(jī)構(gòu)合并或撤銷，很少考慮職能的轉(zhuǎn)變，尤其是職能的分解；說得直白點，就是只看重形式，不觸及自身內(nèi)部的利益層。在充分尊重民意的前提下，著眼于規(guī)模適度和便于管理，大村并小村，強(qiáng)村并弱村，穩(wěn)村并亂村，使得村的數(shù)量控制在合理水平上。按照“因地制宜、就近入學(xué)、相對集中、務(wù)求實效”的原則，把過大過散的學(xué)校合并，使得鄉(xiāng)村整體學(xué)校布局、師生比例以及師資力量相對變得更加合理。對于如何精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以做好“三并”工作，即并校、并村、并事業(yè)單位。（二）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡機(jī)構(gòu)，削減冗員 總體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變，重點要做到“三個統(tǒng)一”與“三個為主”。 “條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限，人權(quán)、事權(quán)應(yīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性和完整性，根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有責(zé)無權(quán)，責(zé)權(quán)分離，條塊不協(xié)調(diào)”的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。4 這實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“越位”到“歸位”的調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層地方政府其根本職能就是提供公共品和公共服務(wù)。退出競爭領(lǐng)域，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍 而計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供則應(yīng)完全由中央政府來承擔(dān)，可通過轉(zhuǎn)移支付，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成這些工作。⒇根據(jù)以上原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)文化中心、社區(qū)醫(yī)療中心等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。根據(jù)財政分權(quán)理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，這些公共品和服務(wù)包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共品，如公共安全、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與