【正文】 行政合同和民事合同有不同的法律屬性、適用不同的法律規(guī)則、起到不同的法律作用，在理論和實(shí)踐中都越出了民商法的調(diào)整范圍，兩類合同分立有利于有效、準(zhǔn)確地進(jìn)行法律調(diào)整。首先，它們都以國(guó)家專有或?qū)９艿墓参餅闃?biāo)的；其次，政府和對(duì)方當(dāng)事人簽訂契約的目的在于公共利益，具體說(shuō)是為了合理開(kāi)發(fā)和利用土地資源的行政目的；再者，雙方的權(quán)利、義務(wù)具有不對(duì)等性，政府擁有一定程度的限制對(duì)方當(dāng)事人權(quán)利的行政權(quán)，可以單方面變更契約的執(zhí)行；最后，它們適用特定的法律或法規(guī)規(guī)范，游離于現(xiàn)有的合同法體系之外。土地使用權(quán)出讓?xiě)?yīng)當(dāng)由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂書(shū)面出讓合同。持“民事合同說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，“土地使用權(quán)出讓合同是當(dāng)事人雙方自愿簽訂的”。參見(jiàn)王家福主編《民法債權(quán)》，法律出版社1991年9月版，第676678頁(yè)；郭明瑞、王軼著《合同法新論特許協(xié)議是雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的基石，特許協(xié)議在東道國(guó)法律體系內(nèi)缺少法律地位，對(duì)投資者而言是缺乏法律保障的 。 我國(guó)在加入多邊投資協(xié)定時(shí)對(duì)政府和投資者之間的爭(zhēng)議解決提出了保留。其二，主張?zhí)卦S協(xié)議屬于國(guó)際法范疇的主要理由之一是，主權(quán)國(guó)家與國(guó)際投資者簽訂協(xié)議的行為本身表明主權(quán)國(guó)家默認(rèn)國(guó)際投資者的國(guó)際法主體地位。該說(shuō)認(rèn)為，由于特許協(xié)議的契約主體是主權(quán)國(guó)家的政府和外國(guó)投資者、客體是屬于國(guó)家的自然資源和公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目、生效要件是契約需經(jīng)特別批準(zhǔn)，因此應(yīng)是國(guó)際公法意義上的國(guó)際協(xié)議。一種是“許可證說(shuō)”。 特許協(xié)議的其他主要條款還包括：特許期限；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及保險(xiǎn)；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目收益分配和支付方式；特許期屆滿時(shí)項(xiàng)目移交標(biāo)準(zhǔn)及程序；爭(zhēng)議解決方式及其準(zhǔn)據(jù)法，等等。如特許協(xié)議可以包括一個(gè)“補(bǔ)貼條款”，以及為了項(xiàng)目更加有利而作出的必要的稅收特許。 （二）特許協(xié)議的功能 特許協(xié)議的主要作用是限定政府與項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)。 （2）補(bǔ)充批準(zhǔn)制度：東道國(guó)政府為了對(duì)特許協(xié)議未作出規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行有效的控制，防止項(xiàng)目公司行使超越特許協(xié)議授權(quán)范圍的權(quán)利，特許協(xié)議會(huì)規(guī)定，特許協(xié)議在修改或補(bǔ)充時(shí)應(yīng)獲得特許協(xié)議授予方的批準(zhǔn)。 （1）優(yōu)先條款：特許協(xié)議優(yōu)先于項(xiàng)目中的所有其他協(xié)議。項(xiàng)目公司可以直接或間接地通過(guò)承包商與其他設(shè)備供應(yīng)商談判設(shè)備供應(yīng)的條件。在許多情況下，政府只提供備用的商業(yè)資金以防止諸多風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 （五）保鮮合同 保險(xiǎn)合同（insurance contract）。許多項(xiàng)目公司本身并不經(jīng)營(yíng)和管理項(xiàng)目。大多數(shù)項(xiàng)目的建設(shè)是通過(guò)項(xiàng)目公司與建造承包商之間訂立的一次總付（lump sum）或固定價(jià)格（fixedprice）的“交鑰匙”建造合同確定的。項(xiàng)目融資既可以是直接的商業(yè)貸款，也可以是間接的次級(jí)資本。在選出勝標(biāo)方以后，政府再與之進(jìn)行談判，將招標(biāo)文件規(guī)定的條件進(jìn)一步細(xì)化，形成整個(gè)項(xiàng)目的主要框架。否則，勢(shì)必影響B(tài)OT方式的規(guī)范運(yùn)作。這些權(quán)利限制與我國(guó)法律規(guī)定的企業(yè)自主權(quán)不盡一致。 （四）經(jīng)營(yíng)權(quán)約束 項(xiàng)目公司是由項(xiàng)目發(fā)起人按照與東道國(guó)簽訂的協(xié)議設(shè)立的。由泉州市15家實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)共同出資發(fā)起的，并通過(guò)向社會(huì)募集部分股份的規(guī)范化股份制企業(yè)泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司以BOT方式承擔(dān)了刺桐大橋工程的建設(shè)。雖然目前的內(nèi)外資企業(yè)法律分立體例對(duì)這一沖突可作合理解釋，但是該沖突會(huì)在今后更加突出。“經(jīng)營(yíng)資金數(shù)額”即指合營(yíng)各方的出資。 《中華人民共和國(guó)民法通則》第37條 這一條件是在企業(yè)登記之前就必須具備的。這種“先登記、后出資”的作法符合《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)各方出資若干規(guī)定》第4條“合營(yíng)各方在營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)之后6個(gè)月內(nèi)一次繳清出資，也可以分期繳付”的規(guī)定。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立項(xiàng)目公司，必然會(huì)成為外商運(yùn)用貸款方式解決投資資金的法律障礙。廣東沙角B項(xiàng)目注冊(cè)資本僅為1700萬(wàn)美元，股本和債務(wù)之比達(dá)到3：97。例如，我國(guó)對(duì)25萬(wàn)千瓦以上水電站、核電站、輸油輸氣管線、航空運(yùn)輸及機(jī)場(chǎng)、公用碼頭、地鐵、干線鐵路等，一般要求由中方控股。然而，項(xiàng)目公司與傳統(tǒng)外資企業(yè)的資本構(gòu)成有著明顯的差異。國(guó)家工商行政管理局于1987年發(fā)布的《關(guān)于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》第3條指出，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的投資總額在300萬(wàn)美元以下（含300萬(wàn)美元）的，其注冊(cè)資本至少應(yīng)占投資總額的7/10；投資總額在300萬(wàn)美元以上至1000萬(wàn)美元 （含1000萬(wàn)美元）的，其注冊(cè)資本至少應(yīng)占投資總額的1/2；投資總額在1000萬(wàn)美元以上至3000萬(wàn)美元（含3000萬(wàn)美元）的，其注冊(cè)資本至少應(yīng)占投資總額的2/5；投資總額在3000萬(wàn)美元以上的，其注冊(cè)資本至少應(yīng)占投資總額的1/3。公司法主要是按主體資格（身份）作為股份劃分的依據(jù)，而不是以股權(quán)的權(quán)利差異為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)；第二，公司法對(duì)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定還不充分。這樣不僅可以吸納大量的游資，而且不會(huì)影響原有股東的支配性地位。 優(yōu)先股的特點(diǎn)在于：首先，優(yōu)先股股東可以按照固定的股息率在普通股的股東之前優(yōu)先分配股息，當(dāng)公司破產(chǎn)或解散時(shí)，股東也可憑優(yōu)先股以優(yōu)于普通股的位序分配公司的剩余財(cái)產(chǎn)；再者，優(yōu)先股股東僅享有利益分配權(quán)，而不享有公司的決策權(quán)或管理權(quán)，一般不享有公司重大事項(xiàng)的投票權(quán)。 四、幾個(gè)公司法問(wèn)題 （一）優(yōu)先股投資 項(xiàng)目融資領(lǐng)域的一個(gè)重要問(wèn)題是股本問(wèn)題，事關(guān)項(xiàng)目實(shí)際控制權(quán)的歸屬。包括章程的修改、注冊(cè)資本的增減、企業(yè)的解散、資產(chǎn)的抵押和組織結(jié)構(gòu)的變更在內(nèi)的事項(xiàng)都必須經(jīng)管理委員會(huì)一致通過(guò)。 外經(jīng)貿(mào)部于1995年發(fā)布了《中外合作企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》，以進(jìn)一步適應(yīng)管理的需要。《中外合作企業(yè)法》允許外國(guó)投資者建立沒(méi)有法人資格的合作企業(yè)，這樣就間接地加重了外國(guó)投資者的法律風(fēng)險(xiǎn)。這一規(guī)定就是世界貿(mào)易組織協(xié)議禁止的當(dāng)?shù)爻煞忠?。?dāng)特許期限屆滿時(shí)，項(xiàng)目被轉(zhuǎn)讓給中方。一方面，它不是企業(yè)資本制度，不影響企業(yè)資本結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變化，不構(gòu)成資本的抽逃，維持了企業(yè)的穩(wěn)定和交易的安全。其一，根據(jù)《中外合作企業(yè)法》，外國(guó)合作者可以先行收回投資。 《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》自1988 年4月通過(guò)后一直沒(méi)有《實(shí)施細(xì)則》配套施行，該法總共只有28條，內(nèi)容簡(jiǎn)單。為了克服非法人公司沒(méi)有提供任何形式有限責(zé)任的缺陷，發(fā)起人會(huì)通過(guò)建立一個(gè)單一的目標(biāo)公司的方式參與到非法人公司中去。 在項(xiàng)目融資的實(shí)踐中，這種不確定性通常是通過(guò)投資方指定一經(jīng)營(yíng)公司的方式加以克服。管理委員會(huì)通常負(fù)責(zé)與項(xiàng)目有關(guān)的重要問(wèn)題。（見(jiàn)圖22） 這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在投資安全性方面。這種對(duì)董事更換的簡(jiǎn)單化操作程序使中外合營(yíng)企業(yè)董事會(huì)這個(gè)集多種職能為一身的機(jī)構(gòu)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，不利于企業(yè)的穩(wěn)定。這種控制在法律上屬于公司的內(nèi)部行為，而絕非外部干預(yù)?！豆痉ā匪?guī)定的企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)是由股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)分別行使不同的職權(quán)。 《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第116條，第三、四、八章。比如，法律規(guī)定，外方必須在企業(yè)中擁有25％的股份，一般項(xiàng)目最長(zhǎng)投資期限是30年。 其二，合資企業(yè)設(shè)立上的過(guò)度的非靈活性。一種做法是將整體項(xiàng)目拆成若干個(gè)子項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的投資額都在地方審批權(quán)限范圍之內(nèi)。而中央政府為了加速國(guó)家的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，平衡宏觀布局及考慮環(huán)境保護(hù)等諸多因素，往往對(duì)審批環(huán)節(jié)加以實(shí)質(zhì)性的控制，限制消極產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并指導(dǎo)外資進(jìn)入優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門。通常而言，合資企業(yè)必須經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部或地方外經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)，而這個(gè)級(jí)別上的區(qū)別取決于“投資總額”。外經(jīng)貿(mào)部1995年1月發(fā)布的 《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》就將BOT方式納入外商投資企業(yè)法律體系。盡管外商獨(dú)資企業(yè)和新近發(fā)展的外國(guó)股份投資公司發(fā)展迅猛，中外合資企業(yè)仍然是海外投資者進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的主要形式。參見(jiàn)卞耀武《當(dāng)代外國(guó)公司法》 法律出版社1995年4月版單就稅收角度考慮，公司型投資結(jié)構(gòu)缺少一定的靈活性。比如，投資者對(duì)現(xiàn)金流量無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接控制，需要通過(guò)董事會(huì)實(shí)行間接控制。就董事會(huì)的責(zé)任以及董事會(huì)和股東大會(huì)的職能劃分看，公司結(jié)構(gòu)是相當(dāng)穩(wěn)定和形式化的。項(xiàng)目公司中不同投資者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也非常確定，彼此之間不承擔(dān)任何連帶責(zé)任； 其次，運(yùn)作便利規(guī)范。 發(fā)起人 發(fā)起人 發(fā)起人 ? ? 合資公司 項(xiàng)目 ? ?貸款銀行?發(fā)起人之間訂立合資協(xié)議，決定各自對(duì)合資公司的股份比例；?合資公司向貸款銀行提供貸款擔(dān)?；虻盅?；?貸款銀行向合資公司貸款；?合資公司經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的收益根據(jù)發(fā)起人之間的合資協(xié)議規(guī)定的分配方式加以分配。 二、法人型公司與中外合資企業(yè) 法人型的公司結(jié)構(gòu)在項(xiàng)目融資中被廣泛運(yùn)用（見(jiàn)圖21）。以非公司型的投資結(jié)構(gòu)為例，由于投資者直接擁有項(xiàng)目資產(chǎn)，分別承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)費(fèi)用，因而產(chǎn)品的分配也就有較大的靈活性。如果項(xiàng)目資產(chǎn)是由若干個(gè)投資者分別擁有，投資者只能將自己的資產(chǎn)分別抵押該貸款銀行。 融資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和可行性 投資者對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的擁有形式在不同的投資結(jié)構(gòu)之間有很大差別。 融資項(xiàng)目運(yùn)作的便利性主要以投資權(quán)益的可轉(zhuǎn)讓性為依據(jù)。投資者一般會(huì)參與不同層次的管理委員會(huì)或董事會(huì)，對(duì)項(xiàng)目的重大問(wèn)題擁有決策權(quán)，決定與項(xiàng)目有關(guān)的資本開(kāi)支預(yù)算、年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)情況。當(dāng)發(fā)起人考慮建立投資結(jié)構(gòu)時(shí)，一系列的稅收問(wèn)題將會(huì)產(chǎn)生，包括預(yù)扣所得稅（withholding tax），以及針對(duì)項(xiàng)目收益分配、特許權(quán)費(fèi)、利息支付、資本所得和其他收益的稅收。不同的項(xiàng)目融資方式也會(huì)對(duì)投資結(jié)構(gòu)的會(huì)計(jì)處理產(chǎn)生影響。 會(huì)計(jì)和稅務(wù)因素的合理性和合法性 不同投資結(jié)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)和稅務(wù)等因素的要求是不同的?？紤]項(xiàng)目公司結(jié)構(gòu)模式的主要因素包括如下： 項(xiàng)目?jī)?nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任之間的隔離程度 投資者在不同的投資結(jié)構(gòu)中所承擔(dān)的責(zé)任是有所區(qū)別的。（2）在發(fā)起人之間進(jìn)行角色分配，對(duì)合作方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，規(guī)范當(dāng)事方之間的權(quán)利、義務(wù)以及明確的法律關(guān)系。 第二節(jié) 與項(xiàng)目融資有關(guān)的公司法問(wèn)題 一、項(xiàng)目公司形態(tài)的決定因素 項(xiàng)目融資首先須經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)前階段。這種理論充分揭示了項(xiàng)目融資的創(chuàng)造性和發(fā)散性的特質(zhì)。本世紀(jì)初隨著銀行資本同工商業(yè)資本的融合，傳統(tǒng)租賃發(fā)生了巨大的變化。證券融資取代了信貸融資稱為國(guó)際融資的主要方式。一些發(fā)展中國(guó)家也實(shí)行金融開(kāi)放政策，放寬了對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的限制，開(kāi)放金融市場(chǎng)，建立地區(qū)金融中心。國(guó)際商業(yè)銀行作為商業(yè)性貸款的供給者，為世界各國(guó)政府和公私企業(yè)提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的各種貨幣類別的長(zhǎng)短期貸款。 從以上例舉的主要融資方式看，項(xiàng)目融資基本上可以概括為三個(gè)大類：信貸融資、證券融資和創(chuàng)新融資。新鄉(xiāng)和渭河兩電廠就是這方面的成功例子。BOT投資方式是由政府通過(guò)協(xié)議方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建造、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)讓渡給項(xiàng)目發(fā)起人，由其設(shè)立一項(xiàng)目公司專門進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)經(jīng)營(yíng)所得償還貸款、獲得收益。 參見(jiàn)謝春葉《浙江省利用外資辦電有新突破》 載《國(guó)際商報(bào)》1997年11月20日。我國(guó)已經(jīng)有這方面的嘗試。 See Zhao Shaoqin, Road work craze not excessive, Business Weekly, China Daily, 16 April 1997. （九）全球存托憑證 這是近年來(lái)在國(guó)際金融市場(chǎng)出現(xiàn)的一種與股票發(fā)行業(yè)務(wù)相聯(lián)系的金融衍生工具。股票一上市就受到外國(guó)投資者的注意，交易量達(dá)到六百多萬(wàn)美元。此外還有歐洲貨幣單位債券、特別提款權(quán)債券、英鎊外幣債券、日元債券等多種形式。其運(yùn)作特點(diǎn)是，債權(quán)人為了收回債務(wù)本息，專門成立一個(gè)目標(biāo)公司。借款方在項(xiàng)目投產(chǎn)后，不是以項(xiàng)目產(chǎn)品的銷售收入來(lái)償還債務(wù)，而是直接以項(xiàng)目產(chǎn)品來(lái)還本付息。租賃公司以其收取的租金通過(guò)擔(dān)保信托向借款銀行償還本息，等租賃期滿后，對(duì)租賃物品可采取兩種處理方法。 參見(jiàn)趙新炎《日照電廠的融資安排》 載《開(kāi)發(fā)區(qū)導(dǎo)刊》1997年第9期。我國(guó)著名的兩個(gè)融資項(xiàng)目廣西來(lái)賓電廠和山東日照電廠都使用了出口信貸的融資方式。這個(gè)利率是在貸款協(xié)議中規(guī)定的參與銀行向其他主要活動(dòng)在歐洲貨幣市場(chǎng)上的銀行提供存款報(bào)價(jià)所獲得的平均利率，并在每個(gè)利息期生效的第一天之前的兩個(gè)工作日確定下來(lái)。在國(guó)際項(xiàng)目融資中，國(guó)際辛迪加銀團(tuán)貸款（international syndicated loan）因融資項(xiàng)目所需數(shù)額過(guò)于巨大而被運(yùn)用。商業(yè)貸款一般由一家或一家以上的商業(yè)銀行提供。根據(jù)亞行章程的規(guī)定，向某一區(qū)域或某一國(guó)家的提供貸款融資的領(lǐng)域主要包括農(nóng)業(yè)、能源、工業(yè)、金融、交通運(yùn)輸、供水、城市發(fā)展等。到目前為止，我國(guó)已有七個(gè)水電項(xiàng)目利用世界銀行的貸款，總裝機(jī)容量達(dá)1035萬(wàn)千瓦。貸款期限一般20年左右，寬限期5年，利率低于市場(chǎng)利率。 三、項(xiàng)目融資中的資金融通安排（一） 國(guó)際性金融機(jī)構(gòu) 國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行。在項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，貸款人只能通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)行使優(yōu)先處分權(quán)而得到相應(yīng)的補(bǔ)償。項(xiàng)目融資中貸款人的風(fēng)險(xiǎn)雖然被分散和消化，但整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有得到解決。 風(fēng)險(xiǎn)安排的特殊性：項(xiàng)目融資分散了貸款人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 項(xiàng)目融資的主要特征可以表述為三個(gè)特殊性： 擔(dān)保對(duì)象的特殊性：項(xiàng)目融資比股東貸款等傳統(tǒng)投資方式更具有經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目公司將其所擁有的資產(chǎn)，包括設(shè)備、土地使用權(quán)及其在銷售過(guò)程中收取付款的權(quán)利抵押給銀行作為其還本付息義務(wù)的擔(dān)保。圖12 再者，以項(xiàng)目本身收益為還款來(lái)源。項(xiàng)目公司的設(shè)立可以使貸款人將以往投資者償還貸款本息的義務(wù)通過(guò)直接貸款給項(xiàng)目公司而轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司的作用是使項(xiàng)目發(fā)起人的自有資產(chǎn)和在項(xiàng)目上的投資互相分離，從而保護(hù)項(xiàng)目發(fā)起人的利益不受項(xiàng)目成敗的過(guò)分干擾。而水利、公路、電力、運(yùn)輸、通訊等基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)，除了傳統(tǒng)的政府籌資外，正逐步向私營(yíng)化和民營(yíng)化的方向發(fā)展，成為項(xiàng)目融資的當(dāng)然客體和活動(dòng)對(duì)象。 首先，項(xiàng)目融資主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。” 陳雨露著《國(guó)際融資實(shí)務(wù)》 北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社 1996年2月版 第250頁(yè)另一個(gè)是，“項(xiàng)目融資具有某種特性的能使項(xiàng)目發(fā)起方轉(zhuǎn)移債務(wù)負(fù)擔(dān)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和會(huì)計(jì)責(zé)任給第三方，同時(shí)獲得項(xiàng)目的一定收益的一定種類的工具和交易類型。