【正文】 《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定：國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。現(xiàn)行企業(yè)財務(wù)通則規(guī)定：國有及國有控股企業(yè)接受審計機關(guān)的財務(wù)審計。其中，重要的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司分立、合并、破產(chǎn)、解散的，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)審核后，報本級人民政府批準。 開展產(chǎn)權(quán)變更審計。 加強審前風(fēng)險調(diào)查及評估。 把握國有企業(yè)發(fā)展局勢，分析國有企業(yè)發(fā)展局勢對國有企業(yè)生存、發(fā)展的影響。相對于社會主義市場經(jīng)濟體制建立初期，在社會主義市場經(jīng)濟體制完善、發(fā)展階段，特別在國有資產(chǎn)管理體制改革后，伴隨著國有資產(chǎn)管理體制不斷完善、社會主義政治民主化不斷發(fā)展，公眾對審計機關(guān)的國有企業(yè)審計要求不斷提高；伴隨經(jīng)濟市場化、開放化、現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，審計機關(guān)對國有企業(yè)審計內(nèi)容、不確定因素不斷增加；伴隨著國有資本戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，國家審計機關(guān)國有企業(yè)審計人力資源嚴重不足，地方審計機關(guān)國有企業(yè)審計人力資源縮減、轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致審計機關(guān)對國有企業(yè)審計風(fēng)險擴大。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在財務(wù)管理、國有資產(chǎn)經(jīng)營中能否遵守財經(jīng)法規(guī)，不僅影響國有企業(yè)財務(wù)決策的科學(xué)性和合法性、財務(wù)信息的真實性和公允性、經(jīng)營業(yè)績的真實性、合法性，而且影響國有企業(yè)財務(wù)收支合法性、效益真實性，同時影響國家收益、國家稅收、國民收入的真實性，進而影響國家宏觀經(jīng)濟活動、市場經(jīng)濟活動、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理活動有序進行。財經(jīng)法規(guī)指對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的職能要求，是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人職業(yè)行為規(guī)范。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員于2006年底發(fā)布的《中央企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營考核暫行辦法》，不僅確定了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人年度和任期經(jīng)營業(yè)績責(zé)任考核指標，而且根據(jù)國有企業(yè)所處行業(yè)特點確定了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營業(yè)績責(zé)任分類考核指標，提出：確定軍工企業(yè)和主要承擔(dān)國家政策性業(yè)務(wù)等特殊企業(yè)的基本指標與分類指標，可優(yōu)先考慮政策性業(yè)務(wù)完成情況；確定科研類企業(yè)的基本指標與分類指標，突出考慮技術(shù)創(chuàng)新投入和產(chǎn)出等情況。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人能否切實、有效地履行國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任，不僅影響企業(yè)效益，而且影響實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和政府特定經(jīng)營目標，進而影響國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的控制力和影響力，國家宏觀經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，社會公平，國家安全。 經(jīng)營目標執(zhí)行及效果?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》規(guī)定：廠長決定經(jīng)營方針、長遠規(guī)劃、年度計劃、基本建設(shè)方案、重大技術(shù)改造方案。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營決策及執(zhí)行責(zé)任指國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在決定、執(zhí)行企業(yè)經(jīng)營目標和投資方向中應(yīng)承擔(dān)職責(zé)，是國有資產(chǎn)經(jīng)營受托責(zé)任的具體體現(xiàn)。投資者的財務(wù)管理職責(zé)主要包括：審議批準企業(yè)內(nèi)部財務(wù)管理制度、企業(yè)財務(wù)戰(zhàn)略、財務(wù)規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算，決定企業(yè)的籌資、投資、擔(dān)保、捐贈、重組、經(jīng)營者報酬、利潤分配等重大財務(wù)事項，對經(jīng)營者實施財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)考核。由于經(jīng)營信息不對稱，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在國有資產(chǎn)經(jīng)營中存在財務(wù)管理舞弊傾向，并影響著其財務(wù)管理職能履行效果。所以，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，隨著國有企業(yè)管理體制的不斷完善，現(xiàn)代企業(yè)制度的推行，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中戰(zhàn)略地位的確定，國有資產(chǎn)出資人代表和經(jīng)營者財務(wù)管理責(zé)任的分離，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任履行及效果逐漸成為審計機關(guān)對國有企業(yè)審計的重點目標，其范圍從國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營責(zé)任、財務(wù)信息管理責(zé)任、財經(jīng)法律法規(guī)責(zé)任擴大到經(jīng)營決策責(zé)任、財務(wù)決策責(zé)任、財務(wù)風(fēng)險管理責(zé)任；其層次不斷細化，其中：財務(wù)管理責(zé)任審計目標細分為財務(wù)決策責(zé)任審計目標和財務(wù)決策執(zhí)行責(zé)任審計目標，經(jīng)營責(zé)任審計目標細分為國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理責(zé)任審計目標、政府特定經(jīng)營目標責(zé)任審計目標；其取向則因國有企業(yè)在國民經(jīng)濟戰(zhàn)略定位、企業(yè)經(jīng)營機制、領(lǐng)導(dǎo)人在企業(yè)內(nèi)部治理地位不同而不同。 （三）國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任履行及效果。自然環(huán)境是企業(yè)生存和發(fā)展的空間，人類的家園。產(chǎn)品是企業(yè)立足、拓展市場的基礎(chǔ)。目前，我國國有企業(yè)分布雖然實現(xiàn)了戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移，但國有企業(yè)在國民經(jīng)濟戰(zhàn)略中的定位還不確定，國有企業(yè)戰(zhàn)略性經(jīng)營目標、任務(wù)還不明確，并存著不分國有企業(yè)所分布領(lǐng)域、承擔(dān)公共責(zé)任程度，片面強調(diào)國有企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟目標最大化，忽略國有企業(yè)公共責(zé)任的傾向。 社會效益。在現(xiàn)存經(jīng)濟資源條件下，企業(yè)能否降低資源投入，對投入的資源能否充分利用，不僅影響以營利為主的國有企業(yè)的市場競爭能力、利潤，而且也影響以政府特定經(jīng)營業(yè)務(wù)為主的國有企業(yè)的經(jīng)營效率、業(yè)績，同時還限制著國家經(jīng)濟的發(fā)展。投入少，產(chǎn)出多，表明企業(yè)資金使用節(jié)約、經(jīng)濟。審計機關(guān)評價國有企業(yè)效益，不僅可以提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率，實現(xiàn)政府特定的經(jīng)營目標，強化國有企業(yè)生存、競爭和發(fā)展能力，而且可以保持國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中的控制力和影響力，提高國家綜合競爭能力，促進國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，同時還能據(jù)以判斷國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟責(zé)任狀況。所以，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金收支合法、合規(guī)性將成為審計機關(guān)對國有企業(yè)財務(wù)審計的主要目標。國有資本經(jīng)營預(yù)算資金收支合規(guī)合法與否，不僅直接關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)略安全，影響國家宏觀經(jīng)濟政策貫徹，而且影響國有經(jīng)濟布局及結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)改革與發(fā)展。為了維護國家收益權(quán)益，促進收入分配制度改革，利潤分配合理、合法性將成為國家審計機關(guān)對國有企業(yè)財務(wù)審計的主要目標。利潤分配合理、合法與否，不僅影響國有資本經(jīng)營預(yù)算、國家稅收政策、收入分配制度執(zhí)行，而且影響著企業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力，同時還影響國家消費結(jié)構(gòu)的合理性。 利潤分配合理、合法。確定成本費用，不僅是國有資產(chǎn)經(jīng)營者制定產(chǎn)品價格的重要依據(jù)，而且是國有資產(chǎn)投資者分析企業(yè)盈利能力、經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)，同時還是國有企業(yè)債權(quán)人分析國有企業(yè)償債能力的基礎(chǔ)。所以，促進國有資產(chǎn)增值，合理調(diào)整國有資產(chǎn)增值結(jié)構(gòu)，仍是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、深化國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。國有資產(chǎn)增值是市場經(jīng)濟條件下國有資本運作的基本規(guī)律，但由于國有企業(yè)經(jīng)營中目標取向不同各企業(yè)國有資產(chǎn)增值程度不同。伴隨著國有企業(yè)股份制公司制改造的深化，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易將不斷發(fā)生，但我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場不發(fā)達、法律建設(shè)層次低、管理制度不完善。所以，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國有及國有控股企業(yè)財務(wù)信息真實、公允性應(yīng)成為國家審計機關(guān)對國有企業(yè)審計的基本目標。國有企業(yè)財務(wù)信息，不僅是公眾、政府、投資人和債權(quán)人了解國有企業(yè)經(jīng)營狀況的渠道，而且是國有企業(yè)投資者、債權(quán)人判斷國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、經(jīng)營能力、償債能力的基礎(chǔ)。所以，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，隨著公眾對國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的監(jiān)督意識逐步提高，財務(wù)信息的真實和公允由審計機關(guān)對國有企業(yè)財務(wù)收支審計的重點目標變?yōu)閲衅髽I(yè)審計的基本目標；隨著國有企業(yè)效益審計比重逐步擴大，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計日漸規(guī)范化，財務(wù)收支的真實、合法由審計機關(guān)對國有企業(yè)審計的重點目標逐漸變?yōu)閲衅髽I(yè)審計的基本目標。相對于市場經(jīng)濟體制建立初期，進入市場經(jīng)濟體制完善、發(fā)展階段后，在國際競爭環(huán)境中，我國審計機關(guān)對國有企業(yè)審計目標顯現(xiàn)出戰(zhàn)略性的變化，其結(jié)構(gòu)、取向、范圍和層次快速地變化、轉(zhuǎn)移、擴展和細化，并因為企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)形式、經(jīng)營機制、戰(zhàn)略定位不同，審計目標取向出現(xiàn)了多維組合。1987年，為維護國有企業(yè)合法權(quán)益，審計機關(guān)針對亂集資、亂攤派等問題開展審計。2000至2005年，受國務(wù)院、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會委托，經(jīng)濟責(zé)任審計以落實國有資產(chǎn)管理責(zé)任為目的，重點評價了企業(yè)的會計信息真實、國有資產(chǎn)安全、國有資產(chǎn)增值保值及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)行國家有關(guān)法規(guī)情況。1986年，為了扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)虧損、增加財政收入，國務(wù)院提出推行企業(yè)經(jīng)營承包制度；1987年底，全國80%以上的預(yù)算內(nèi)國有企業(yè)實行了承包制；1988年國務(wù)院規(guī)定國有企業(yè)包死利潤基數(shù)、確保上繳、超收多留、欠收自補；1993年底，企業(yè)經(jīng)營承包制度隨著國家財政和稅收體制改革而終止。2004年以后，隨著經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)效益審計從評價企業(yè)經(jīng)濟效益擴大到評價企業(yè)生產(chǎn)的社會效益和環(huán)境效益。為促進國有企業(yè)扭虧增盈、雙增雙節(jié)，配合質(zhì)量、品種和效益年活動，國有企業(yè)效益審計以改善國有企業(yè)管理為目的，側(cè)重檢查了國有企業(yè)損失浪費問題。2004年以后，國有資產(chǎn)管理體制改革和政府預(yù)算制度的變革，使國有企業(yè)經(jīng)營機制從法律形式上的轉(zhuǎn)變進入了內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理，隨著公司治理轉(zhuǎn)型、國有資本經(jīng)營預(yù)算建立，國有企業(yè)財務(wù)收支審計開始關(guān)注利潤，并將關(guān)注國有經(jīng)營資本預(yù)算執(zhí)行及國有資本預(yù)算資金使用。為了促進經(jīng)濟建設(shè)活而不亂地健康發(fā)展，在越是搞活經(jīng)濟越是要加強監(jiān)督的思想指導(dǎo)下，國有企業(yè)財務(wù)收支合規(guī)性審計成為剛剛恢復(fù)的國家審計工作的切入點。 經(jīng)濟體制改革初期恢復(fù)的國家審計，與政府對國有企業(yè)宏觀監(jiān)督管理、市場管制和微觀監(jiān)督管理相比，對國有企業(yè)發(fā)揮著綜合性監(jiān)督作用。政府對國有企業(yè)實施宏觀監(jiān)督管理、市場管制、微觀監(jiān)督管理，是公眾第一代理人對公眾第二代理人經(jīng)營和管理行為的規(guī)范和監(jiān)督管理，其監(jiān)督管理對象及內(nèi)容是國有企業(yè)的經(jīng)營和管理行為。競爭領(lǐng)域中的國有企業(yè)不僅是市場經(jīng)濟的主體，而且是政府直接干預(yù)市場機制的工具，政府行業(yè)性管理部門根據(jù)法律授權(quán)，通過規(guī)范、制約競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)的價格、質(zhì)量等經(jīng)營行為，不僅可以克服市場經(jīng)濟弊端，而且可以解決競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)超市場力量引發(fā)的問題，營造國有企業(yè)與私營企業(yè)公平競爭的環(huán)境，進而提高市場資源配置效率，維持市場經(jīng)濟正常運行。政府以國有資產(chǎn)出資人身份對國有企業(yè)進行微觀監(jiān)督管理，是政府履行國有資產(chǎn)管理職能的具體體現(xiàn)，從屬政府國有資產(chǎn)經(jīng)營管理范疇，其中：政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門與國有企業(yè)的關(guān)系，是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理與被管理關(guān)系；國有企業(yè)外派監(jiān)事會與國有企業(yè)的關(guān)系是國有資產(chǎn)出資人對經(jīng)營者的財務(wù)監(jiān)督管理與被監(jiān)督管理的關(guān)系。其中：政府對國有企業(yè)實施的微觀監(jiān)督管理，是公眾第一代理人對公眾第二代理人實施的監(jiān)督管理；政府部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國有企業(yè)外派監(jiān)事會對國有企業(yè)實施的宏觀監(jiān)督管理、市場管制和微觀監(jiān)督管理，是公眾第一代理人授權(quán)機構(gòu)對公眾第二代理人實施的監(jiān)督管理。 監(jiān)督地位不同。委托審計指審計機關(guān)根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)要求及其他部門委托對國有企業(yè)開展的審計。 國家審計監(jiān)督。其中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門對其出資企業(yè)的直接監(jiān)督管理包括：向企業(yè)任命、派出領(lǐng)導(dǎo)人，考核、獎懲所任命、派出的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人；對國有資產(chǎn)收益依法履行出資人職責(zé)；依照國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，對企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，履行出資人職責(zé)；統(tǒng)計、稽核企業(yè)國有資產(chǎn)的增值情況；根據(jù)專門立法及有關(guān)規(guī)定，審核批準國有獨資企業(yè)和國有獨資公司的重組、股份制改造方案和公司的章程，審核、決定其分立、合并、破產(chǎn)、解散、增減資本、發(fā)行公司債券等重大事項，審批其重大資產(chǎn)的處置，對其財務(wù)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況和國有資產(chǎn)保值增值狀況實行定期報告制度。 微觀監(jiān)督管理。經(jīng)濟性管制側(cè)重于處理競爭領(lǐng)域中國有企業(yè)與其它所有制企業(yè)、消費者之間的經(jīng)濟關(guān)系，具體包括價格監(jiān)督、投資限制和質(zhì)量監(jiān)督。財政部門對國有企業(yè)財務(wù)決策及收支的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)主要包括：通過擬訂和執(zhí)行財政、稅收的發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃，擬訂和執(zhí)行國家與企業(yè)的分配政策，監(jiān)督財稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行情況，監(jiān)督國有經(jīng)營資本預(yù)算執(zhí)行，對國有企業(yè)財務(wù)決策進行引導(dǎo)；通過管理中央財政支持企業(yè)的支出，監(jiān)管中央直管企業(yè)財務(wù)，辦理并監(jiān)督中央財政投入的挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費，制定并監(jiān)督《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準則》執(zhí)行，規(guī)范國有企業(yè)財務(wù)收支。 相對于政府在計劃經(jīng)濟體制下對國有企業(yè)直接、全面的管理，政府在市場經(jīng)濟體制下以國有資產(chǎn)所有者、國有資產(chǎn)出資人和公共管理者的身份對國有企業(yè)實行了四維的直接與間接相結(jié)合的監(jiān)督。與國有控股、參股公司經(jīng)營機制相比，國有獨資公司雖然按照公司法的規(guī)定建立了董事會、監(jiān)事會和生產(chǎn)經(jīng)營管理層，但公司治理結(jié)構(gòu)并不完整，并且使國有企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)分離及有限責(zé)任在實際中難以操作。與私人產(chǎn)品的產(chǎn)出價值相比，許多公共產(chǎn)品的產(chǎn)出價值很難用貨幣手段計量，例如國家安全性、技術(shù)先進性、社會公平性、對解決企業(yè)外部性問題的作用等。政府行政機構(gòu)對國有企業(yè)超市場力量進行監(jiān)督，可以使國有企業(yè)超市場力量與其公共責(zé)任相適應(yīng)，提高國有資源配置效率，避免企業(yè)產(chǎn)生收入再分配效應(yīng)。 解決超市場力量引發(fā)的問題。國家通過立法確定國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營責(zé)任，授權(quán)專門機構(gòu)監(jiān)督國有企業(yè)管理者和經(jīng)營者責(zé)任履行情況，可以使國有企業(yè)的經(jīng)濟目標服從于政府的政治目標和社會目標，使政府官員個人利益目標服從于政府的政治目標和社會目標，防止國有企業(yè)管理者和經(jīng)營者損害公眾利益。 國有企業(yè)以超市場力量存在的形式及非完整的市場行為，不僅模糊了政府與市場在經(jīng)濟發(fā)展的作用界限，而且引發(fā)了許多現(xiàn)實問題及理論爭議和實踐分歧，并影響著市場經(jīng)濟國家對國有企業(yè)外部監(jiān)督結(jié)構(gòu)的選擇。 二、國有企業(yè)外部監(jiān)督機制 國有企業(yè)外部監(jiān)督機制指國家和政府對國有企業(yè)監(jiān)督的統(tǒng)一體。國有企業(yè)是實現(xiàn)政府彌補市場經(jīng)濟缺陷、維護國家安全、營利目標的經(jīng)營組織。市場經(jīng)濟發(fā)達國家按照國有企業(yè)所處領(lǐng)域和承擔(dān)公共責(zé)任程度確定其經(jīng)營目標，目標取向明確。在全球最大的100家企業(yè)中，多半的企業(yè)海外銷售額占總銷售額的50％，美國、日本、歐洲跨國公司具有國外工作經(jīng)歷的企業(yè)經(jīng)理比重分別達到32%、19%和47%，而我國國有大企業(yè)幾乎沒有同時達到相應(yīng)的標準。2006年，我國500強企業(yè)相當(dāng)于世界500強企業(yè)資產(chǎn)、%、%%。1997年以后，在抓大放小的戰(zhàn)略及努力培育具有國際競爭能力的大型企業(yè)集團思想的指導(dǎo)下，國有資本逐漸向大企業(yè)集中。持這種認識的國家在國有企業(yè)民營化或改革過程中，注意對國有壟斷企業(yè)進行拆分，以促進國有企業(yè)提高競爭力和效率。市場經(jīng)濟體制建立后，由于計劃經(jīng)濟管理體制影響的歷史原因和政府主導(dǎo)經(jīng)濟的現(xiàn)實原因，國有企業(yè)除提供公共產(chǎn)品外，仍在提供部分私人產(chǎn)品。與民營企業(yè)提供私人產(chǎn)品相比，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營特征。 而我國，在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)遍布國民經(jīng)濟各個行業(yè)。密特朗上任總統(tǒng)后，法國國有化達到了高峰，政府不僅控制了大多數(shù)的銀行和保險公司、相當(dāng)數(shù)量的大型生產(chǎn)企業(yè)，還控制了主導(dǎo)媒體及主要的運輸公司和公用事業(yè)公司。在撒切爾夫人執(zhí)政17年期間，英國近50個行業(yè)及2／3的國有企業(yè)實行了民營化。但經(jīng)濟全球化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使國內(nèi)壟斷企業(yè)變成了國際競爭企業(yè)；昔日的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或支柱企業(yè)變成了“夕陽產(chǎn)業(yè)”；行業(yè)內(nèi)壟斷企業(yè)變成了行業(yè)間的競