【正文】 總的來說，中央政府應(yīng)主要承擔如下職責：（1）法律法規(guī)、國家整體治污規(guī)劃等基礎(chǔ)性制度的提供者。 尚宇晨：《20世紀70年代美國城市水污染與聯(lián)邦政府的治理》，華東師范大學(xué)2007屆研究生碩士學(xué)位論文。水污染治理不僅需要投入巨額成本，還直接涉及地方的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展利益。以上分析表明，我國跨行政區(qū)水污染治理中的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，不能有效調(diào)節(jié)各方的經(jīng)濟利益，消除外部性的影響，這是導(dǎo)致跨行政區(qū)水污染治理存在缺陷的根本原因。復(fù)旦大學(xué)的林尚立教授在其著作《國內(nèi)政府間關(guān)系》中精辟的論述到“如果說縱向的政府間關(guān)系主要具有政治與行政意義的話，那么橫向的政府間關(guān)系主要具有經(jīng)濟意義”。由此可見，水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，必然導(dǎo)致經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制失效，不能有效調(diào)節(jié)地方政府之間的經(jīng)濟利益沖突。由于“條塊分割”造成的職能嚴重交叉、信息渠道不暢等原因，國務(wù)院很難真正行使流域水資源的所有權(quán)。在實際運行過程中，流域水資源產(chǎn)權(quán)按行政區(qū)劃被分割為不同的單位，歸各地方政府所有。但《水法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律同時把水資源開發(fā)利用的權(quán)利和節(jié)約保護的義務(wù)分散交由各級地方政府、水行政（水利）主管部門、經(jīng)濟調(diào)控部門、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和環(huán)保等多個部門行使。要有效發(fā)揮科斯定理在治理水污染領(lǐng)域中的作用，最主要的就是要通過制度安排，明晰產(chǎn)權(quán)、降低交易成本。排污權(quán)交易作為一種經(jīng)濟激勵制度，在環(huán)境保護中起著重要作用，它比較好的協(xié)調(diào)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。對于水污染問題來講，排污權(quán)交易就是科斯定理的體現(xiàn)。 宋國軍：《排污權(quán)交易》，化學(xué)工業(yè)出版社，2004年版，第26頁。阿爾欽、D A科斯第二定理可以表述為在交易費用為正的情況下，一旦當事雙方限制性權(quán)利邊界得以界定，便可采取市場交易、企業(yè)內(nèi)部組織、政府管理三種不同的權(quán)利安排方式——社會成本最小的社會選擇過程。再次，政府干預(yù)以行政手段為主且缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生“尋租”行為，干預(yù)成本較高。其次，現(xiàn)行排污收費標準過低，不能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益，消除外部性。在缺乏完善的上下游經(jīng)濟補償機制的條件下，各地方政府必然從當?shù)亟?jīng)濟利益最大化出發(fā)，盡可能利用水資源取得經(jīng)濟效益，對水污染治理則消極應(yīng)付。首先，地方政府間的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善，不能有效激勵地方政府合力治理水污染。（4）在庇古稅的執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)“尋租”活動，扭曲資源的配置，造成資源浪費。但實際上政府除了代表公共利益，也有自身利益。這種征稅與補貼政策建議后來就被稱為“庇古稅”。3．3．1庇古稅與經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制存在的缺陷環(huán)境污染的外部性，扭曲的市場價格機制，導(dǎo)致資源得不到最優(yōu)利用。但公眾在水污染治理中的發(fā)言權(quán)和影響力明顯較小，處于弱勢地位。在排污收費、違法罰款標準遠低于治污成本、地方政府缺乏有效監(jiān)管的情況下，必然導(dǎo)致企業(yè)之間的惡性競爭，盡可能減少治污投入以增加利潤。這是中央政府治理水污染的法律法規(guī)和方針政策得不到有效執(zhí)行的重要原因。中央政府關(guān)于水污染治理的法令、制度和方針的日益健全完善，在很大程度上就是這種博弈的結(jié)果。我國水污染治理以行政區(qū)域管理為主，地方政府對本行政區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量負責，是水污染治理的重要主體。我國自1979年以來先后簽署了《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《1972年倫敦公約》、《21世紀議程》等一系列國際環(huán)境公約、協(xié)議和議定書，作出了履行《北京宣言》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展承諾》及《執(zhí)行計劃》等政治承諾。有效保護水資源，加強水污染治理，維護社會公眾的合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展是中央政府在水污染治理中的根本利益所在。地方政府之間這種利益沖突和競爭，直接導(dǎo)致地方政府缺乏主動治理跨行政區(qū)水污染的積極性，這也是地方政府之間無法開展穩(wěn)定有效合作的根本原因。水污染治理是一個長期工程，加大水污染治理符合地區(qū)的長遠利益，短期內(nèi)卻無法產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟效益，反而需要投入巨額成本，影響短期內(nèi)的經(jīng)濟增長速度。在現(xiàn)行的激勵機制下，地方政府更傾向于選擇追求地方經(jīng)濟更快發(fā)展以實現(xiàn)自身利益最大化，地方政府之間在發(fā)展經(jīng)濟上展開激烈競爭。這種沒有受到有效制約的利益沖突是“公用地悲劇”產(chǎn)生的內(nèi)在原因，因此有必要對跨行政區(qū)水污染治理中的主要利益沖突進行分析。在這種情況下，水資源必然產(chǎn)生“公用地悲劇”效應(yīng)，導(dǎo)致水資源的過度開發(fā)利用和水污染不能有效治理。同時流域水資源是有限的，在使用上具有競爭性，使用水資源獲得的收益歸各地方政府和企業(yè)所有，使用成本——在使用過程中造成的水污染——則由各地方政府和企業(yè)共同承擔。of在哈丁的“公用地悲劇”模型中，公用地是開放的，每個牧民都擁有公用地的自由使用權(quán)，都不能將其他牧民排斥在外；每個牧民都是理性的，追求自身利益最大化；牧民的利益大小取決于放牧的數(shù)量，增加放牧數(shù)量的收益歸牧民個人所有，而由此帶來的過度放牧成本和風險由所有牧民承擔；每個牧民都采取相同的行為：無視公用地的承載能力，盡可能增加自己的放牧數(shù)量；在公用地資源和承載能力有限的情況下，個體追求自身利益最大化的行為必然導(dǎo)致公用地資源和個體利益的徹底損害。所謂非排他性，是指流域沿岸的任何單位和個人都可以使用水資源，將其中的任何用戶排除在外存在技術(shù)上的不可能性或經(jīng)濟上的無效率問題。根據(jù)國家有關(guān)部門測算，“十一五”期間，僅城市污水處理設(shè)施建設(shè)就需要投資3600億元以上 田雨、李亞杰、鄒聲文：《淮河、遼河流域水污染防治投資“欠賬”多多》。而各級政府的財力有限，導(dǎo)致實踐中的資金投入不足。水污染治理資金投入不足，根源在于環(huán)保投入機制不健全。，資金投入不足隨著我國的經(jīng)濟實力和對水污染治理認識水平的提高，水污染治理投資逐年增加。公眾參與的方式缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性，并且參與范圍、參與程度和參與效果很大程度上由行政主管部門的態(tài)度決定。（2）信息公開制度不健全，公眾環(huán)境知情權(quán)得不到有效保護。”這些規(guī)定體現(xiàn)了國家鼓勵社會公眾積極參與環(huán)境治理，保障公眾的合法環(huán)境權(quán)益。公眾參與是協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，提高水污染治理成效的有效手段，可以促使政府與污染者履行其職責，有利于防止污染者和行政機關(guān)只追求短期經(jīng)濟利益的行為。但當前環(huán)保部門的地位使得其在行使正當權(quán)利時無法避免當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和其他部門的干預(yù)和影響，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴。并且在現(xiàn)行的排污收費制度下，政府對企業(yè)的排污量和區(qū)域排污總量都無法控制。但從實踐情況看，現(xiàn)行排污收費制度仍存在一些突出問題：一是排污費征收標準偏低，不能彌補污染治理成本，造成企業(yè)違法排污成本低、守法治污成本高，不利于調(diào)動企業(yè)治污的積極性。由于排污具有負外部性，在缺乏政府規(guī)制的情況下，污染造成的成本主要由社會承擔，而收益完全歸排污者所有，因此排污者在經(jīng)濟上缺乏治理污染的意愿。，經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)力度不大我國水污染防治政策的主要特點是行政手段有余，而經(jīng)濟手段和法律手段不足。而對協(xié)商解決水污染糾紛的原則、形式、責任認定、賠償標準等具體程序，以及協(xié)商或調(diào)解不成如何處理，《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》都沒有明確規(guī)定。首先，我國憲法和地方政府組織法對政府間縱向關(guān)系規(guī)定的較為明確具體，而對地方政府之間橫向關(guān)系的規(guī)定幾乎是空白，對于地方政府之間的合作機制的建立、運行、權(quán)利義務(wù)、糾紛解決的具體形式辦法更是沒有涉及。同時由于水污染治理需要投入大量資金，對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展有較大的限制，地方政府在競相發(fā)展經(jīng)濟的競爭格局下，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對不符合自身利益的流域管理政策消極執(zhí)行。在實踐中，這些政策與規(guī)劃在制定時往往缺乏協(xié)商與溝通，因此相互之間往往存在沖突，從而導(dǎo)致地方政府之間相互推諉、相互扯皮、各行其是。而水污染的一個主要特征就是跨區(qū)域性，上游、支流的水污染物會隨著水的流動而擴散到下游和干流，并在流動中不斷聚集，最終造成整個流域的嚴重污染。由于法律法規(guī)對水污染治理機制缺乏明確具體規(guī)定，部門之間的職責、權(quán)力和工作關(guān)系沒有理順，責、權(quán)、利不統(tǒng)一，各部門爭權(quán)不斷，推責有余。由于水資源管理和水環(huán)境保護關(guān)系密切，水質(zhì)和水量管理不可分割，而《水污染防治法》和《水法》卻把同一事權(quán)分別授予兩個不同的主管部門，環(huán)保部門和水利部門之間職責嚴重交叉，這就導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了兩套并行的功能區(qū)和兩套規(guī)劃，水質(zhì)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性。環(huán)保部門在制定水污染治理規(guī)劃時需要協(xié)調(diào)各部門利益，提出的各項污染控制目標、指標和治理方案需通過各部門層層分解落實各項規(guī)劃任務(wù)來保障實施。各部門之間職權(quán)不明晰，職能嚴重交叉，形成部門分割嚴重的“多龍治水”格局。以行政區(qū)域管理為主、流域管理為輔的跨行政區(qū)水污染治理機制在實踐中存在嚴重的缺陷，難以對跨行政區(qū)的水污染進行有效地治理。我國現(xiàn)行的跨行政區(qū)水污染管理體制是以行政區(qū)域管理為主、流域管理為輔的治理機制。以淮河水污染治理為例，我國1994年開始對淮河進行全面治理，成立了專門的流域管理機構(gòu)，頒布實施了《淮河流域水污染防治暫行條例》，十余年間累計投入超過600億元的資金。“九五”（1996—2000年），全國水污染治理安排投資1820億元；“十五”（2001—2005年）期間，安排水污染治理投資2700億元。由于流域管理機構(gòu)的水利部派出機構(gòu)的性質(zhì)，加之水利部和國家環(huán)?？偩秩狈f(xié)調(diào)機制，使得雙重領(lǐng)導(dǎo)在實際運作中并不容易落實，水資源保護局事實上成為水利部門的組成部分，這制約了流域管理機構(gòu)在跨行政區(qū)水污染防治方面的作用。國務(wù)院的其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責分工，協(xié)同國務(wù)院水行政主管部門，負責有關(guān)水資源管理工作。作為國務(wù)院的環(huán)境保護主管部門，負責組織實施水污染防治。（2）現(xiàn)行水污染防治管理體制。我國在水污染治理實踐中堅持“預(yù)防為主、防治結(jié)合、防重于治”的水污染防治工作方針和“誰污染誰付費、誰破壞誰補償”的原則。較2001年約增加了54%。 張銳：《水污染：沉重的中國環(huán)境報告》，《北方經(jīng)濟》。國家環(huán)境保護總局《2006年中國環(huán)境狀況公報》。27個重點湖（庫）中，Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）5個，占19%；劣Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）13個，占48%。 2006年全國地表水總體水質(zhì)屬中度污染。而基于利益的公眾參與，能夠有效緩解中央政府對地方政府監(jiān)管信息不足的缺陷，提高中央政府的監(jiān)督效率，降低監(jiān)督成本，使中央政府能夠更好地發(fā)揮主導(dǎo)性作用，進而促進地方政府和企業(yè)主動治理水污染。其次運用了綜合比較分析法，通過國內(nèi)外跨行政區(qū)域水污染治理相關(guān)理論的比較分析，找出我國同發(fā)達國家存在的差距，以期吸收發(fā)達國家先進經(jīng)驗，促進我國跨行政區(qū)水污染治理水平的提高。俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社，2000年版，第87—96頁。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。（2）治理理論1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時首次使用了“治理危機”(crisis in governance)的概念。利益具有主體性，不同的利益主體有不同的利益要求，縱橫交錯形成了復(fù)雜的利益關(guān)系。斯密在其《國富論》中深刻揭示了“看不見的手”——經(jīng)濟利益——是如何有效引導(dǎo)和決定個人、企業(yè)和社會階層行為的?！恶R克思恩格斯全集》第1 卷,人民出版社1956 年版,第82 頁 。我國跨行政區(qū)水污染治理存在問題的原因主要有三個方面：水資源的“公用地悲劇”效應(yīng)，跨行政區(qū)水污染治理中的利益沖突和經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)機制不完善。第二章我國跨行政區(qū)水污染治理現(xiàn)狀與問題。 文龍，唐德善：《對中國跨區(qū)域水污染治理困境與出路的思考——經(jīng)濟學(xué)分析視角》，《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》，2007年第3期。張緊跟、唐玉亮《流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制研究——以小東江治理為例》指出，傳統(tǒng)的以地域為邊界的管理方式在治理跨行政區(qū)河流污染問題上捉襟見肘，地方政府間協(xié)作是小東江治理的必然選擇，而這必須建立上級政府監(jiān)管權(quán)威、健全公眾參與和流域內(nèi)地方政府間民主協(xié)作的多元治理機制。報告對中國現(xiàn)行的水污染防治政策系統(tǒng)進行評估，找出現(xiàn)行水污染防治管理體制、管理手段、投融資政策中存在的主要問題，提出了水污染防治管理體制、政策手段和投融資體制的具體改革和創(chuàng)新建議，即建立職責明確、合力治污的管理體制；提高水污染防治政策的綜合效率；構(gòu)筑與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的投融資體系。（6）注重對私人投資體制的研究。（3）治理中采用廣泛的經(jīng)濟手段。西方學(xué)術(shù)界進行了大量“跨界”水污染管理的研究，具體為探討國家或地區(qū)之間水污染“跨界合作”體制和制度安排、討論管理體制模型的設(shè)計、總結(jié)跨界河流水質(zhì)管理制度安排的國際經(jīng)驗等。因此，研究水污染治理，必須考慮跨行政區(qū)這一特征?？缧姓^(qū)水污染治理已進入了不進則退的關(guān)鍵時期，如不加以有效治理，水污染將進一步全面惡化，嚴重威脅經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。水污染嚴重危及人民群眾的生命健康安全。國家環(huán)境保護總局：《中國環(huán)境狀況公報2006》。 中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《2007中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》，科學(xué)出版社，2007年，第49頁。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化、工業(yè)化進程的不斷加快，我國的水資源整體態(tài)勢異常嚴峻和復(fù)雜，水污染問題尤其突出 水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。我國擁有全球7%的淡水資源，但要支撐21%的人口，并且我國水資源分布極不均衡，60%的水資源分布在人口稀少的地方。關(guān)鍵詞：跨行政區(qū) 水污染 治理 利益 AbstractThe water pollution of cross region is an important character and an prominent question in the our country’s current water resources crises. The long term governance has not fundamentally reversed deterioration trend of the cross region waterpollution. The fundamental reason lies in the imperfect mechanism of economic interest adjustment, which has not adjusted effectively all stakeholders’ inter