【正文】 具體來說： 發(fā)電電價：引入競爭、市場定價。在整個電力體制改革中，電價牽動著電力生產(chǎn)和消費的各個環(huán)節(jié)，改革和健全合理的電價形成機(jī)制是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，舉行聽證會；建立咨詢委員會，邀請被監(jiān)管企業(yè)、用戶代表、專家學(xué)者參與、協(xié)商。真正形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律授權(quán)，監(jiān)管職能依法履行的局面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其所有監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)，同時，電力監(jiān)管體制改革也必須依法行事。 （13）對市場違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。 （11）發(fā)布強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。 （9）監(jiān)管電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力交易中心。 （7）對輸配電企業(yè)的電網(wǎng)公開接入實行監(jiān)管。依法對市場交易行為、市場結(jié)構(gòu)、市場信息披露等進(jìn)行監(jiān)管；監(jiān)管電力企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等活動；對市場的競爭程度和企業(yè)的壟斷地位做出評價；監(jiān)管市場成員之間相互串通、操縱市場價格的行為。32 / 221 （4）監(jiān)管電力市場準(zhǔn)入和退出。對國家的能源政策特別是新能源發(fā)展政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能主要分為對電力企業(yè)壟斷行為的監(jiān)管和對電力市場交易行為的監(jiān)管兩大部分。但從長期趨勢看，應(yīng)以收費為主，這是增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性、提高其辦事效率的需要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員編制由政府核定。區(qū)域級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管大區(qū)內(nèi)電力批發(fā)市場，管制大區(qū)內(nèi)跨省輸電業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)處理大區(qū)內(nèi)跨省事項。中央對地方電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。鑒于中國自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)非均衡性，為了有利于打破省間電力市場壁壘，排除地方保護(hù)主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置。國家制定有關(guān)管制法律、法規(guī)或規(guī)章，地方政府可參照制定符合本地區(qū)實際的地方性法規(guī)或規(guī)章。監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能必須得到法律授權(quán)，才能形成透明、可預(yù)見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管。設(shè)立獨立于宏觀調(diào)控部門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能集中到電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府行政審批制度的改革應(yīng)做為近期電力監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。監(jiān)管還應(yīng)起到引導(dǎo)、監(jiān)督、評價電力工業(yè)市場化改革的作用。為此，中國的電力監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循如下原則：一是電力監(jiān)管體制的改革與電力工業(yè)市場化改革的進(jìn)程相對應(yīng)。中國電力監(jiān)管體制改革的初步設(shè)想3．1 電力監(jiān)管體制改革的總原則中國電力監(jiān)管體制的改革，應(yīng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合中國電力工業(yè)的特性、市場化改革的逐步推進(jìn)、中央和地方政府的體制特征以及歷史的條件，著眼于解決現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的突出問題，構(gòu)建與國際現(xiàn)代電力監(jiān)管體制潮流相符合的新型監(jiān)管體制。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用范圍；公開其決策機(jī)制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上訴機(jī)制；將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進(jìn)行詳細(xì)地審查。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。 但是，由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家發(fā)展階段不同，電力改革的目標(biāo)選擇和改革重點存在著明顯的差異。最高限價的價格監(jiān)管（RPI—X）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價指數(shù)的前提下，對輸配電價格實行最高限價，并且此最高限價不是長期固定不變的，而是定期進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對公司而言仍不完備，由于信息不對稱導(dǎo)致政府同公司就回報率進(jìn)行談判時，處于不利地位。 二是由保護(hù)性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價格監(jiān)管上。監(jiān)管改革的理念是在競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。競爭程度越低，越需要加強(qiáng)監(jiān)管。所謂獨立性包含兩個涵義：一是獨立于政府，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險，同時使該機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。其二是分級監(jiān)管的方式，采取這種方式的國家一般為如美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家。而且這種監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢是，由專門單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)省監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。 2．2 國外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特點世界各國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機(jī)制等方面，取決于各自的電力市場模式、引入競爭的范圍和程度、電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和特點、國家政治體制、法律制度、國家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的影響。這些國家在建立電力市場、引入競爭的同時，建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1989 年，英國《電力法》確立了電力所有權(quán)從國家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競爭性電力市場和建立獨立的管制系統(tǒng)。隨后，在里根時期，奉行“供給學(xué)派”的主張，提倡放松管制和自由競爭。聯(lián)邦電力委員會負(fù)責(zé)州際電力批發(fā)價格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務(wù)由州一級機(jī)構(gòu)監(jiān)管。PUHCA 限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務(wù)進(jìn)入那些已經(jīng)授權(quán)給某個公共電力公司提供電力服務(wù)的特許區(qū)。同時該規(guī)制機(jī)構(gòu)還允許電力企業(yè)得到合理的投資回報率。 20 世紀(jì)初的美國電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來越強(qiáng)的公共電力公司（私有） ，不僅控制了發(fā)電市場，而且控制了輸電和配電市場。對鐵路實行管制的理由是，鐵路成為當(dāng)時美國的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，因為鐵路將整個國家聯(lián)結(jié)在一起，從而消除了各州的邊界。凡此種種，都可在相當(dāng)程度上歸因于監(jiān)管體制的缺失。能源資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡是我國的基本國情，跨省、跨地區(qū)進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，是解決電力供應(yīng)、高效利用資源的基本戰(zhàn)略。這些問題的出現(xiàn)，使得市場信號失去投資導(dǎo)向的作用，也使得投資者失去投資信心和惡化投資預(yù)期。這一改革必然帶來市場結(jié)構(gòu)的極大變化和利益格局的重大調(diào)整，改革后各類市場主體的投資方式、經(jīng)營模式和行為準(zhǔn)則也必然出現(xiàn)重要變化，這就要求政府監(jiān)管體制必須隨之調(diào)整、變化和適應(yīng)。1．3．3 沒有監(jiān)管體制的改革， 電力工業(yè)市場化將難以取得預(yù)期目的并帶有極大的風(fēng)險。改革現(xiàn)行的電力管理體制、構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管制度，能夠擺脫這一管理怪圈的長期困擾。但是現(xiàn)行的監(jiān)管體制無法有效克服不斷膨脹的市場壟斷，也無法有效扼制日趨嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，從而使得國家的總體利益和公眾的共同利益受到損害。即實行“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)” ，打破目前垂直一體化壟斷的格局，將競爭性環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）與壟斷環(huán)節(jié)（電網(wǎng)）實行產(chǎn)權(quán)分離，在競爭環(huán)節(jié)分階段引入競爭（首先是發(fā)電） ，創(chuàng)造保證和推動電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展的市場激勵機(jī)制；對壟斷環(huán)節(jié)實行有效監(jiān)管，對電網(wǎng)的經(jīng)營者要求公開接入，對過網(wǎng)費實行監(jiān)管。這一狀況，已無法適應(yīng)現(xiàn)代電力監(jiān)管政策性、專業(yè)性、時效性很強(qiáng)的要求。五是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成無法適應(yīng)現(xiàn)代電力監(jiān)管制度下監(jiān)管專業(yè)化的要求。突出的問題有兩個：其一是“政監(jiān)不分”的監(jiān)管制度，也就是說，賦有監(jiān)管職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)電力項目的審批、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的制定等宏觀調(diào)控工作，又要負(fù)責(zé)對電力工業(yè)數(shù)量眾多和類型不一的企業(yè)實行監(jiān)管，政策職能和監(jiān)管職能合二為一。中央政府的有關(guān)政策和決定，在執(zhí)行中就常因地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的干預(yù)而走樣。其二造成監(jiān)管決策中的政策缺乏連貫性，影響政府的形象和聲譽(yù)，政策的多變將導(dǎo)致政策信號混亂，投資者無所適從，打擊投資者的信心，在此狀態(tài)下進(jìn)行電力工業(yè)市場化改革，存在著市場機(jī)制在改革中逐漸完善和政策環(huán)境不穩(wěn)定的雙重風(fēng)險，嚴(yán)重的話將影響中國電力工業(yè)的發(fā)展。相關(guān)立法滯后，許多重要的領(lǐng)域存在著大量的法律真空，例如經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面的法規(guī)和規(guī)章基本上還是空白。電力監(jiān)管職能不僅分散在政府的許多部門，而且這些具有某些監(jiān)管職能的相關(guān)部門大多是經(jīng)濟(jì)綜合部門，并不專司電力監(jiān)管。2 行政性審批主要集中在對投資項目（包括新建和基礎(chǔ)改造）審批、電價（上網(wǎng)電價和終端銷售電價等）審批、供電許可證頒發(fā)等方面。例如對電價的監(jiān)管，有效的價格監(jiān)管必須建立在合理確定成本的界限并實施有效的成本監(jiān)控的基礎(chǔ)上，而電力企業(yè)的成本規(guī)則及財務(wù)監(jiān)督卻不是行使價格監(jiān)管的部門，而是由財政部門負(fù)責(zé)；影響電價水平的主要因素是投資成本，對新建項目成本優(yōu)劣的判斷也必須從全行業(yè)的邊際成本和需求出發(fā)，這又要求投資管理與電價管理必須高度統(tǒng)一，而這兩個監(jiān)管職能目前也是分散的。二是監(jiān)管職能過于分散，責(zé)任主體不明，監(jiān)管低效。這樣，出現(xiàn)兩個令人尷尬的情況，其一是進(jìn)入門檻高企，希望進(jìn)入的企業(yè)特別是民營企業(yè)基本上因行政限制而難以進(jìn)入，在位企業(yè)也缺少投資決策權(quán)。從電力監(jiān)管制度本身來講，存在著如下的突出問題：19 / 221一是監(jiān)管職能錯位，以政代管。四是電力短缺條件下的投資激勵政策（長期的承諾投資回報率的購電協(xié)議） ，在供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的情況下演化為矛盾的焦點，廠網(wǎng)依然合一且電網(wǎng)壟斷的體制性弊端，導(dǎo)致了獨立電廠和系統(tǒng)內(nèi)電廠的市場地位不對等，進(jìn)而使兩者之間的矛盾日益尖銳，其結(jié)果是非市場因素而不是市場機(jī)制成為決定資源配置結(jié)果的主要力量。這樣僅靠政企分開，而排斥競爭，就存在明顯的制度性缺陷，也難以達(dá)到有效提高全行業(yè)效率的目的。 1．2 現(xiàn)行的電力監(jiān)管體制存在的突出問題現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制已經(jīng)表現(xiàn)出同多元化經(jīng)營主體的市場結(jié)構(gòu)以及電力工業(yè)市場化改革的取向不相適應(yīng)?！獓屹Y本金的管理?！?guī)劃重大項目布局?！贫ㄐ袠I(yè)規(guī)章、規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，價格監(jiān)管部門進(jìn)行了上網(wǎng)電價制度的改革，改“還本付息電價”為“經(jīng)營期電價” ，向電價規(guī)范化管理前進(jìn)了一步。 （3） “政企分開、部分省市市場化改革試點”階 段(1998 年至今)。這些問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是在發(fā)電市場上存在著兩類性質(zhì)截然不同的參與者，其一是政企合一且垂直壟斷經(jīng)營（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的原電力工業(yè)部及其所屬企業(yè)；其二是僅從事發(fā)電業(yè)務(wù)的獨立發(fā)電廠或公司。到 1997 年，全國性的嚴(yán)重缺電局面基本得到緩解。這一階段的特點是，政府的監(jiān)管政策有所調(diào)整，在發(fā)電市場引入了新的投資者，結(jié)束了發(fā)電市場獨家經(jīng)營的局面，但原有的政企合一的管理體制、政府管理方式以及垂直一體化經(jīng)營的方式并未改變。但存在著一系列明顯的制度缺陷，即政府和企業(yè)的責(zé)任和邊界不清晰，國家獨家壟斷經(jīng)營等。地方電力工業(yè)部門，與中央政府的設(shè)置相對應(yīng)，也是相應(yīng)的一級行政管理機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營單位，接受中央政府和上級單位的領(lǐng)導(dǎo)，同時直接負(fù)責(zé)其下屬單位的管理和生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果以這兩個標(biāo)志性的事件來劃分，中國電力監(jiān)管體制的演變伴隨著經(jīng)營體制的改革，大體經(jīng)歷了三個階段。最后建議“十五”期間實行新能源與可再生能源發(fā)電配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）,即要求可再生能源發(fā)電保持或占有一定的比例，與配額比例相當(dāng)?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。 另外，為了加強(qiáng)電力工業(yè)的污染控制，建議對火電廠引入 GPS 標(biāo)準(zhǔn)，并實行基于 GPS 的污染物總量控制政策、污染物收費政策以及污染物排放交易政策。三是對兼有防洪等社會效益的水電項目給予稅收減免。另外，建議逐步考慮綠色電價政策，將環(huán)境成本納入電價，并允許電力公司投資于節(jié)電的成本計入電費，允許投資電力節(jié)約的回報率略高于投資電力開發(fā)的回報率，建立有效的節(jié)電投資回收機(jī)制等。根據(jù)輸配電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的自然壟斷特性，對輸配電價實行監(jiān)管電價，遠(yuǎn)期建議采用基于業(yè)績的“收入上限法”確定電價和實行監(jiān)管，過渡期可采取投資回報率方式。為了促進(jìn)可再生能源的發(fā)展和節(jié)能技術(shù)的采用，建議恢復(fù)低息節(jié)能貸款，并加大節(jié)能貸款的額度。投資激勵機(jī)制主要實現(xiàn)兩大目標(biāo)：一是創(chuàng)造能夠促使投資者持續(xù)投資、及時投資的市場機(jī)制；二是形成實現(xiàn)電力可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的投資激勵。社會監(jiān)管的主要職能為：頒布和執(zhí)行電力生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、電力安全標(biāo)準(zhǔn)、電能質(zhì)量和電力服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對電力生產(chǎn)企業(yè)貫徹執(zhí)行國家《環(huán)境保護(hù)法》 、 《大氣污染法》 、 《節(jié)能法》及相關(guān)法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。新型的建立監(jiān)管制度，實行政監(jiān)分離，即電力工業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃等政策制定職能由國家經(jīng)貿(mào)委或國家計委履行，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家政策，履行監(jiān)管職責(zé)。電力工業(yè)的核心制度建設(shè)：構(gòu)建新型的電力監(jiān)管制度中國現(xiàn)行的電力監(jiān)管制度存在著：職能過度分散、監(jiān)管職能錯位、缺乏監(jiān)督制衡機(jī)制、政監(jiān)合一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨立性、監(jiān)管規(guī)則不清等問題，這些問題的存在已表現(xiàn)出現(xiàn)行的監(jiān)管制度同多元化經(jīng)營主體的市場結(jié)構(gòu)以及電力工業(yè)市場化改革的取向不相適應(yīng)。新修訂的《電力法》應(yīng)適應(yīng)電力工業(yè)引入競爭的需要，分別就電力建設(shè)（包括發(fā)展規(guī)劃、電力可持續(xù)發(fā)展基本制度、與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系） ，10 / 221發(fā)電與電網(wǎng)運營（包括發(fā)電與電網(wǎng)等市場主體的法定義務(wù)、電網(wǎng)運行與并網(wǎng)、調(diào)度機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運行） ，電力供銷與使用（包括電力供銷準(zhǔn)入制度與準(zhǔn)入形式、電力供銷企業(yè)的法定義務(wù)、電力質(zhì)量要求） ，電價與電費制度，農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電，電力設(shè)施保護(hù)，電力監(jiān)管（實施電力監(jiān)管的主體、監(jiān)管的內(nèi)容與范圍）等方面做出規(guī)定。目前，應(yīng)重點解決兩大立法問題，一是以修改、完善《電力法》為主要內(nèi)容的電力法律體系的建設(shè)；二是制定、實施以促進(jìn)可再生能源發(fā)展和節(jié)能為主要目標(biāo)的相關(guān)法律。通過建立和完善與競爭性電力市場相適應(yīng)的法律、制度、機(jī)制、方法等，最終達(dá)到不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)（發(fā)展可再生能源和西部水電資源） 、提高行業(yè)運行效率和降低成本、不斷改善環(huán)境質(zhì)量的目的，為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供充足、價廉、清潔的電力供應(yīng)。中國電力改革與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究課題主持單位:國務(wù)院發(fā)展研