【正文】 具體來說： 發(fā)電電價：引入競爭、市場定價。在整個電力體制改革中，電價牽動著電力生產(chǎn)和消費的各個環(huán)節(jié)，改革和健全合理的電價形成機制是電力改革的關鍵環(huán)節(jié)。例如，舉行聽證會；建立咨詢委員會，邀請被監(jiān)管企業(yè)、用戶代表、專家學者參與、協(xié)商。真正形成監(jiān)管機構法律授權，監(jiān)管職能依法履行的局面。監(jiān)管機構的設立及其所有監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)，同時，電力監(jiān)管體制改革也必須依法行事。 （13）對市場違法違規(guī)行為進行查處。 （11）發(fā)布強制性技術標準和服務標準并監(jiān)督執(zhí)行。 （9）監(jiān)管電網(wǎng)調(diào)度機構和電力交易中心。 （7）對輸配電企業(yè)的電網(wǎng)公開接入實行監(jiān)管。依法對市場交易行為、市場結構、市場信息披露等進行監(jiān)管；監(jiān)管電力企業(yè)的股權轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等活動；對市場的競爭程度和企業(yè)的壟斷地位做出評價；監(jiān)管市場成員之間相互串通、操縱市場價格的行為。32 / 221 （4）監(jiān)管電力市場準入和退出。對國家的能源政策特別是新能源發(fā)展政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。電力監(jiān)管機構的職能主要分為對電力企業(yè)壟斷行為的監(jiān)管和對電力市場交易行為的監(jiān)管兩大部分。但從長期趨勢看，應以收費為主，這是增強監(jiān)管機構的獨立性、提高其辦事效率的需要。監(jiān)管機構的人員編制由政府核定。區(qū)域級監(jiān)管機構的主要職責是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管大區(qū)內(nèi)電力批發(fā)市場，管制大區(qū)內(nèi)跨省輸電業(yè)務，協(xié)調(diào)處理大區(qū)內(nèi)跨省事項。中央對地方電力監(jiān)管機構實行垂直領導。鑒于中國自然資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)非均衡性，為了有利于打破省間電力市場壁壘，排除地方保護主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置。國家制定有關管制法律、法規(guī)或規(guī)章，地方政府可參照制定符合本地區(qū)實際的地方性法規(guī)或規(guī)章。監(jiān)管機構及其職能必須得到法律授權，才能形成透明、可預見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管。設立獨立于宏觀調(diào)控部門的電力監(jiān)管機構，實行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能集中到電力監(jiān)管機構，政府行政審批制度的改革應做為近期電力監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。監(jiān)管還應起到引導、監(jiān)督、評價電力工業(yè)市場化改革的作用。為此，中國的電力監(jiān)管體制改革應遵循如下原則：一是電力監(jiān)管體制的改革與電力工業(yè)市場化改革的進程相對應。中國電力監(jiān)管體制改革的初步設想3．1 電力監(jiān)管體制改革的總原則中國電力監(jiān)管體制的改革，應在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，充分結合中國電力工業(yè)的特性、市場化改革的逐步推進、中央和地方政府的體制特征以及歷史的條件，著眼于解決現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的突出問題，構建與國際現(xiàn)代電力監(jiān)管體制潮流相符合的新型監(jiān)管體制。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機構的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機構的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上訴機制；將監(jiān)管機構的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機構既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機構的權利和減少決策失誤。 但是，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家發(fā)展階段不同，電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。最高限價的價格監(jiān)管（RPI—X）是一種新的規(guī)制工具，它是在考慮了物價指數(shù)的前提下，對輸配電價格實行最高限價，并且此最高限價不是長期固定不變的，而是定期進行調(diào)查和調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。其次，政府規(guī)制者掌握的信息相對公司而言仍不完備，由于信息不對稱導致政府同公司就回報率進行談判時，處于不利地位。 二是由保護性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價格監(jiān)管上。監(jiān)管改革的理念是在競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。競爭程度越低，越需要加強監(jiān)管。所謂獨立性包含兩個涵義：一是獨立于政府，以減少政府為達到短期政治目的而行使自由裁決權所造成的風險，同時使該機構有相當?shù)姆€(wěn)定性，不因政府的更迭而發(fā)生大的變化。從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機構普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機構方向發(fā)展。其二是分級監(jiān)管的方式，采取這種方式的國家一般為如美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家。而且這種監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢是，由專門單一的電力監(jiān)管逐漸與天然氣及其他能源合并，實行能源的綜合監(jiān)管，以節(jié)省監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。 2．2 國外現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的基本特點世界各國電力監(jiān)管機構的設置、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管者制衡機制等方面，取決于各自的電力市場模式、引入競爭的范圍和程度、電力行業(yè)結構和特點、國家政治體制、法律制度、國家的地域面積等，也受電力工業(yè)歷史狀況的影響。這些國家在建立電力市場、引入競爭的同時，建立與之相適應的專業(yè)監(jiān)管機構。1989 年，英國《電力法》確立了電力所有權從國家向私人投資者的轉(zhuǎn)變、引入競爭性電力市場和建立獨立的管制系統(tǒng)。隨后，在里根時期，奉行“供給學派”的主張，提倡放松管制和自由競爭。聯(lián)邦電力委員會負責州際電力批發(fā)價格的制定，而州內(nèi)的零售業(yè)務由州一級機構監(jiān)管。PUHCA 限制其他電力公司的發(fā)電業(yè)務進入那些已經(jīng)授權給某個公共電力公司提供電力服務的特許區(qū)。同時該規(guī)制機構還允許電力企業(yè)得到合理的投資回報率。 20 世紀初的美國電力產(chǎn)業(yè)，占統(tǒng)治地位的是垂直一體化程度越來越強的公共電力公司（私有） ，不僅控制了發(fā)電市場，而且控制了輸電和配電市場。對鐵路實行管制的理由是，鐵路成為當時美國的關鍵產(chǎn)業(yè)，因為鐵路將整個國家聯(lián)結在一起，從而消除了各州的邊界。凡此種種，都可在相當程度上歸因于監(jiān)管體制的缺失。能源資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展的不均衡是我國的基本國情，跨省、跨地區(qū)進行資源的優(yōu)化配置，是解決電力供應、高效利用資源的基本戰(zhàn)略。這些問題的出現(xiàn)，使得市場信號失去投資導向的作用，也使得投資者失去投資信心和惡化投資預期。這一改革必然帶來市場結構的極大變化和利益格局的重大調(diào)整，改革后各類市場主體的投資方式、經(jīng)營模式和行為準則也必然出現(xiàn)重要變化，這就要求政府監(jiān)管體制必須隨之調(diào)整、變化和適應。1．3．3 沒有監(jiān)管體制的改革， 電力工業(yè)市場化將難以取得預期目的并帶有極大的風險。改革現(xiàn)行的電力管理體制、構建現(xiàn)代監(jiān)管制度，能夠擺脫這一管理怪圈的長期困擾。但是現(xiàn)行的監(jiān)管體制無法有效克服不斷膨脹的市場壟斷，也無法有效扼制日趨嚴重的地方保護主義，從而使得國家的總體利益和公眾的共同利益受到損害。即實行“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)” ，打破目前垂直一體化壟斷的格局，將競爭性環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）與壟斷環(huán)節(jié)（電網(wǎng)）實行產(chǎn)權分離，在競爭環(huán)節(jié)分階段引入競爭（首先是發(fā)電） ，創(chuàng)造保證和推動電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展的市場激勵機制；對壟斷環(huán)節(jié)實行有效監(jiān)管，對電網(wǎng)的經(jīng)營者要求公開接入，對過網(wǎng)費實行監(jiān)管。這一狀況，已無法適應現(xiàn)代電力監(jiān)管政策性、專業(yè)性、時效性很強的要求。五是監(jiān)管機構的人員構成無法適應現(xiàn)代電力監(jiān)管制度下監(jiān)管專業(yè)化的要求。突出的問題有兩個：其一是“政監(jiān)不分”的監(jiān)管制度，也就是說，賦有監(jiān)管職能的相關機構既負責電力項目的審批、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的制定等宏觀調(diào)控工作，又要負責對電力工業(yè)數(shù)量眾多和類型不一的企業(yè)實行監(jiān)管，政策職能和監(jiān)管職能合二為一。中央政府的有關政策和決定，在執(zhí)行中就常因地方政府領導人的干預而走樣。其二造成監(jiān)管決策中的政策缺乏連貫性，影響政府的形象和聲譽，政策的多變將導致政策信號混亂，投資者無所適從，打擊投資者的信心，在此狀態(tài)下進行電力工業(yè)市場化改革，存在著市場機制在改革中逐漸完善和政策環(huán)境不穩(wěn)定的雙重風險，嚴重的話將影響中國電力工業(yè)的發(fā)展。相關立法滯后，許多重要的領域存在著大量的法律真空，例如經(jīng)濟監(jiān)管方面的法規(guī)和規(guī)章基本上還是空白。電力監(jiān)管職能不僅分散在政府的許多部門，而且這些具有某些監(jiān)管職能的相關部門大多是經(jīng)濟綜合部門，并不專司電力監(jiān)管。2 行政性審批主要集中在對投資項目（包括新建和基礎改造）審批、電價（上網(wǎng)電價和終端銷售電價等）審批、供電許可證頒發(fā)等方面。例如對電價的監(jiān)管，有效的價格監(jiān)管必須建立在合理確定成本的界限并實施有效的成本監(jiān)控的基礎上，而電力企業(yè)的成本規(guī)則及財務監(jiān)督卻不是行使價格監(jiān)管的部門，而是由財政部門負責；影響電價水平的主要因素是投資成本，對新建項目成本優(yōu)劣的判斷也必須從全行業(yè)的邊際成本和需求出發(fā)，這又要求投資管理與電價管理必須高度統(tǒng)一，而這兩個監(jiān)管職能目前也是分散的。二是監(jiān)管職能過于分散，責任主體不明，監(jiān)管低效。這樣，出現(xiàn)兩個令人尷尬的情況，其一是進入門檻高企，希望進入的企業(yè)特別是民營企業(yè)基本上因行政限制而難以進入，在位企業(yè)也缺少投資決策權。從電力監(jiān)管制度本身來講，存在著如下的突出問題：19 / 221一是監(jiān)管職能錯位，以政代管。四是電力短缺條件下的投資激勵政策（長期的承諾投資回報率的購電協(xié)議） ，在供求關系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的情況下演化為矛盾的焦點，廠網(wǎng)依然合一且電網(wǎng)壟斷的體制性弊端，導致了獨立電廠和系統(tǒng)內(nèi)電廠的市場地位不對等，進而使兩者之間的矛盾日益尖銳，其結果是非市場因素而不是市場機制成為決定資源配置結果的主要力量。這樣僅靠政企分開，而排斥競爭，就存在明顯的制度性缺陷，也難以達到有效提高全行業(yè)效率的目的。 1．2 現(xiàn)行的電力監(jiān)管體制存在的突出問題現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制已經(jīng)表現(xiàn)出同多元化經(jīng)營主體的市場結構以及電力工業(yè)市場化改革的取向不相適應?！獓屹Y本金的管理。—規(guī)劃重大項目布局?！贫ㄐ袠I(yè)規(guī)章、規(guī)范、技術標準。此外，價格監(jiān)管部門進行了上網(wǎng)電價制度的改革，改“還本付息電價”為“經(jīng)營期電價” ，向電價規(guī)范化管理前進了一步。 （3） “政企分開、部分省市市場化改革試點”階 段(1998 年至今)。這些問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是在發(fā)電市場上存在著兩類性質(zhì)截然不同的參與者，其一是政企合一且垂直壟斷經(jīng)營（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的原電力工業(yè)部及其所屬企業(yè)；其二是僅從事發(fā)電業(yè)務的獨立發(fā)電廠或公司。到 1997 年，全國性的嚴重缺電局面基本得到緩解。這一階段的特點是，政府的監(jiān)管政策有所調(diào)整，在發(fā)電市場引入了新的投資者，結束了發(fā)電市場獨家經(jīng)營的局面，但原有的政企合一的管理體制、政府管理方式以及垂直一體化經(jīng)營的方式并未改變。但存在著一系列明顯的制度缺陷，即政府和企業(yè)的責任和邊界不清晰，國家獨家壟斷經(jīng)營等。地方電力工業(yè)部門，與中央政府的設置相對應，也是相應的一級行政管理機構和生產(chǎn)經(jīng)營單位，接受中央政府和上級單位的領導，同時直接負責其下屬單位的管理和生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果以這兩個標志性的事件來劃分，中國電力監(jiān)管體制的演變伴隨著經(jīng)營體制的改革，大體經(jīng)歷了三個階段。最后建議“十五”期間實行新能源與可再生能源發(fā)電配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）,即要求可再生能源發(fā)電保持或占有一定的比例，與配額比例相當?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以促進可再生能源的發(fā)展。 另外，為了加強電力工業(yè)的污染控制，建議對火電廠引入 GPS 標準，并實行基于 GPS 的污染物總量控制政策、污染物收費政策以及污染物排放交易政策。三是對兼有防洪等社會效益的水電項目給予稅收減免。另外，建議逐步考慮綠色電價政策，將環(huán)境成本納入電價，并允許電力公司投資于節(jié)電的成本計入電費，允許投資電力節(jié)約的回報率略高于投資電力開發(fā)的回報率，建立有效的節(jié)電投資回收機制等。根據(jù)輸配電網(wǎng)絡業(yè)務的自然壟斷特性，對輸配電價實行監(jiān)管電價，遠期建議采用基于業(yè)績的“收入上限法”確定電價和實行監(jiān)管，過渡期可采取投資回報率方式。為了促進可再生能源的發(fā)展和節(jié)能技術的采用，建議恢復低息節(jié)能貸款，并加大節(jié)能貸款的額度。投資激勵機制主要實現(xiàn)兩大目標：一是創(chuàng)造能夠促使投資者持續(xù)投資、及時投資的市場機制；二是形成實現(xiàn)電力可持續(xù)發(fā)展目標的投資激勵。社會監(jiān)管的主要職能為：頒布和執(zhí)行電力生產(chǎn)技術標準、電力安全標準、電能質(zhì)量和電力服務質(zhì)量標準；對電力生產(chǎn)企業(yè)貫徹執(zhí)行國家《環(huán)境保護法》 、 《大氣污染法》 、 《節(jié)能法》及相關法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查。新型的建立監(jiān)管制度，實行政監(jiān)分離，即電力工業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃等政策制定職能由國家經(jīng)貿(mào)委或國家計委履行，電力監(jiān)管機構執(zhí)行國家政策，履行監(jiān)管職責。電力工業(yè)的核心制度建設：構建新型的電力監(jiān)管制度中國現(xiàn)行的電力監(jiān)管制度存在著：職能過度分散、監(jiān)管職能錯位、缺乏監(jiān)督制衡機制、政監(jiān)合一、監(jiān)管機構缺乏獨立性、監(jiān)管規(guī)則不清等問題，這些問題的存在已表現(xiàn)出現(xiàn)行的監(jiān)管制度同多元化經(jīng)營主體的市場結構以及電力工業(yè)市場化改革的取向不相適應。新修訂的《電力法》應適應電力工業(yè)引入競爭的需要，分別就電力建設（包括發(fā)展規(guī)劃、電力可持續(xù)發(fā)展基本制度、與環(huán)境保護的關系） ，10 / 221發(fā)電與電網(wǎng)運營（包括發(fā)電與電網(wǎng)等市場主體的法定義務、電網(wǎng)運行與并網(wǎng)、調(diào)度機構的設置及運行） ，電力供銷與使用（包括電力供銷準入制度與準入形式、電力供銷企業(yè)的法定義務、電力質(zhì)量要求） ，電價與電費制度，農(nóng)村電力建設和農(nóng)業(yè)用電，電力設施保護，電力監(jiān)管（實施電力監(jiān)管的主體、監(jiān)管的內(nèi)容與范圍）等方面做出規(guī)定。目前，應重點解決兩大立法問題，一是以修改、完善《電力法》為主要內(nèi)容的電力法律體系的建設；二是制定、實施以促進可再生能源發(fā)展和節(jié)能為主要目標的相關法律。通過建立和完善與競爭性電力市場相適應的法律、制度、機制、方法等，最終達到不斷優(yōu)化能源結構（發(fā)展可再生能源和西部水電資源） 、提高行業(yè)運行效率和降低成本、不斷改善環(huán)境質(zhì)量的目的，為中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供充足、價廉、清潔的電力供應。中國電力改革與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究課題主持單位:國務院發(fā)展研