集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問題探析-wenkub.com
2025-03-23 05:14 本頁面
【正文】 對此，可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、合理分配各類用途土地數(shù)量的基礎(chǔ)上，用土地用途管制、土地流轉(zhuǎn)稅收及土地儲備制度等對集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)協(xié)調(diào)，以確保國家宏觀調(diào)控有效實現(xiàn)的同時集體建設(shè)用地使用權(quán)能得以有償、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。另一方面農(nóng)地存量相對于國有土地而言，數(shù)量巨大，故在流轉(zhuǎn)時價格可能遠低于國土，從而農(nóng)地過旺流轉(zhuǎn)嚴重沖擊國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)期間，由土地管理中介機構(gòu)協(xié)助土地使用權(quán)出讓方與受讓方進行協(xié)商、交易，村委會作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在交易時收取一定的資源費，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。其中，該過程的實施，須以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)義明確為前提。對此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進入土地市場，嚴重沖擊現(xiàn)有土地市場、制度。（三）建立土地管理人制度，加強產(chǎn)權(quán)登記及流轉(zhuǎn)實施工作目前我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂、不規(guī)范的原因，一方面是國家法律調(diào)整的缺乏，另一方面就是其流轉(zhuǎn)中間性管理層的缺位。對于公共設(shè)施和公益建設(shè)用地，主要用于鄉(xiāng)村建公共設(shè)施和公益建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用等。所以在堅持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，對其流轉(zhuǎn)做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉(zhuǎn)，對于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉(zhuǎn)。使村民亦可根據(jù)土地利用規(guī)劃，再不改變規(guī)劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。綜上所述，對于集體建設(shè)用地市場現(xiàn)狀，國家不應(yīng)一味強調(diào)管制、禁止，而應(yīng)當(dāng)在加強宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上加快法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)，在加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的用益物權(quán)具體情況承認其流轉(zhuǎn)之合法性，準予已經(jīng)不負擔(dān)或所負擔(dān)的保障功能已極其微弱的集體建設(shè)用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)，明確出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉(zhuǎn)形式，加強流轉(zhuǎn)之監(jiān)督指導(dǎo)，嚴格限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)。而用益物權(quán)是對他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。這樣以來，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐。故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國普遍存在的具有相對獨立主體資格的村民委員會為集體所有權(quán)代表主體。這種情況下，需合理界定農(nóng)村實際的土地所有權(quán)主體。建國以來的多輪土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始終將政府對土地的統(tǒng)一管理職能和政府壟斷職能混為一談，而沒有去圍繞土地經(jīng)濟運行的政府與市場關(guān)系的機制基礎(chǔ)進行創(chuàng)新，一直因為政府自己調(diào)控自己，政府自己監(jiān)管自己而治標(biāo)不治本?？梢姡绻晃稛o視制度的歷史沿革與市場的現(xiàn)實需求，強調(diào)市場的高度管制與禁止，而不是通過疏通和堵漏相結(jié)合的土地制度去變革現(xiàn)行制度中不適應(yīng)經(jīng)濟生活的部分，將可能導(dǎo)致因管治過度而引發(fā)的政府失靈，加劇矛盾。但隨經(jīng)濟的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)需要土地，村民權(quán)益意識的提高要求分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)之收益，改革試驗與農(nóng)民探索為流轉(zhuǎn)工作做了政策儲備，更重要的是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場大量存在。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于一種違法、不合理、混亂的狀態(tài)，不利于農(nóng)村土地市場的形成。然而現(xiàn)實中，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)因為農(nóng)地由村民占有、使用而為村民享有和行使；而農(nóng)地管理權(quán)行使的一個最重要的表現(xiàn)就是選擇農(nóng)地使用制度，自主安排農(nóng)地用途。這應(yīng)是集體土地使用權(quán)的基本法律屬性[5]。故集體土地所有權(quán)實質(zhì)上是一種由國家控制、但由集體承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排。但在人民公社解體后，集體經(jīng)濟組織、村民小組等基本解體，目前農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織、村民小組等就其本質(zhì)已不同于土地管理法制定時的那種以自然村為界、以農(nóng)民集體土地為基本財產(chǎn)、以組織體的方式由農(nóng)民在組織體內(nèi)以土地為基本勞動對象統(tǒng)一經(jīng)營、管理集體所有土地的社會組
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