【正文】 善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳 狀態(tài)。斯托克，《作為理論的治理：五個論點》，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020， p35－ 45。 49 從中我們可以看出 治理理論與傳統(tǒng)的政府理論不同之處在于，它是在國家 －市場經(jīng)濟(jì) － 公民社會或公共部門 － 私人經(jīng)濟(jì)部門 － 第三部門的三維結(jié)構(gòu)框架下來探討政府作用與能力等問題。 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會。這五種觀點分別是： 治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 22 符合其利益的非正式的制度安排。 V它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。 治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙（ ）在其代表作 《 沒有政府統(tǒng)治的治理 》 和 《 21世紀(jì)的治理 》 等文章中將治理定義為 “ 一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。”45 4． 2． 治理理論 90年代以來，治理（ Governance）和善治（ Good governance）理論開始在西方社會科學(xué)中流行起來。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失 ， 但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛 的框架體系之中。登哈特，《 新公共服務(wù) ： 服務(wù)而不是掌舵》，北京：中國人民大學(xué)出版社， 2020， p164。 新公共服務(wù)理論也并不是 對新公共管理理論的 全盤否定， 它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實踐所具有的重要價值 ， 擯棄新公共管理理論 44 羅伯特 服務(wù)于公民而非顧客：即公共利益不是個體自我利益的簡單相加，公務(wù)員回應(yīng)“顧客 ”需求的同時，更要建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。它以民主公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政理論為重要理論來源 ， 從公民權(quán)利、社會資本、公共對話三個維度樹立了檢驗公共行政發(fā)展的標(biāo)尺 ， 構(gòu)建政府與市民平等對話、溝通協(xié)商與互動合作的公共管理新模式，“ 為我們描述了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架。登哈特。首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務(wù)的是美國行政學(xué)者 羅伯特正如一位德國學(xué)者所說的，“當(dāng)代行政改革中存在兩種發(fā)展趨勢：一是物質(zhì)私有化（ material privatization） —— 行動責(zé)任從國家向市場的轉(zhuǎn)移；二是內(nèi)部理性化（ internal rationalization） —— 提高行政管理活動的經(jīng)濟(jì)效率。但它是否意味著政府治 理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時過早（張成福， 2020）。 陳振明對新公共管理持謹(jǐn)慎的支持態(tài)度，他認(rèn)為 ， 作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物 ， “新公共管理”實踐模式的出現(xiàn)是公共部門管理特別是政府管理的一次重大突破。” 42 國內(nèi)學(xué)者對新公共管理一般持辯證的態(tài)度。普拉斯特里克，《摒棄官僚制 :政治再造的五項戰(zhàn)略》，北京：中國人民大學(xué)出版社， 2020， P14。他們說 ，“ 這五個 R 提供了理解構(gòu)成新公共管理的分散概念的一個框架?！?40 勞倫斯費斯勒和唐納德??民營化顯然屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。奧斯本也把這場運動稱為“政府再造”運動，認(rèn)為“政府再造就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。休斯：《 公共管理導(dǎo)論 》 第二版 ， 北京：中國人民大學(xué)出版社， 2020， p257。 E” 36 新公共管理 (New public management)以追求“三 E” (Economy, Efficiency, Effectiveness)即經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo) ,企圖融合各種學(xué)科相關(guān)的知識和方法 ,創(chuàng)立一個公共管理 (尤其是政府管理 ) 的新范式 ,以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的需要。從而形成政治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的報酬相互遞增局面 ， 使制度變遷的路徑依賴軌跡和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)得以形成。 人們發(fā)動制度變遷是受利益的驅(qū)使，能夠提供更多預(yù)期收益的制度安排被采納的機(jī)會高于潛在收益低的制度安排，這種變遷被稱為“誘 致性制度變遷” ，這是一種自發(fā)的、自下而上的制度改變。 制度變遷理論把制度變遷理解為一種交易過程，變遷的成本和收益決定著變遷是否發(fā)生以及如何進(jìn)行。 34 舒爾茨，“制度與人的經(jīng)濟(jì)價值的不斷提高”，載科斯、阿爾欽、諾思等著《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社， 1994， p253。布坎南，《公共財政與公共選擇》， 上海， 三聯(lián)書店 ， 1997年， p383。舒爾茨說：“我將一 種制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為?！?32 公共選擇理論以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點，對傳統(tǒng)的公共行政管理模式的困境和原因作了如下 分析： 政府對公共物品和公共服務(wù)的提供是壟斷性的，必然導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)缺乏競爭，缺乏降低成本的動力，從而變得沒有效率或低效率；按韋伯官僚制模式建立起來的政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)絕對的、垂直的命令 — 服從機(jī)制 ,扼殺了公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性 ,使得政府內(nèi)部缺乏有效的激勵機(jī)制； 官僚也是理性經(jīng)濟(jì)人，他在追求公共效用的同時也追求個人效用的最大化，政府機(jī)構(gòu)也有自身的利益，因此公權(quán)私用、以權(quán)謀私的現(xiàn)象難以避免； 政府預(yù)算投入與工作績效沒有關(guān)系，官僚追求預(yù)算最大化，追求更大的自主權(quán)和壟斷力，導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大，出現(xiàn)“政府?dāng)U張”； 伴隨“政府?dāng)U張”，政治權(quán)力可能直接介入經(jīng)濟(jì)活動，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的官僚，便會借助權(quán)力謀取個人的最大利益，產(chǎn)生權(quán)力尋租?？娎眨?Dennis C. Mueller） 在他的權(quán)威解釋中指出：“公共選擇可以被定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)。 用公共選擇理論之父詹姆斯 E [注 8]政府己深深陷入社會經(jīng)濟(jì)生活之中，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“基石”之一。正確的方法是持一種折中的態(tài)度，把政府干預(yù)和市場機(jī)制結(jié)合起來，走一條既發(fā)揮政府調(diào)節(jié)的優(yōu)勢，又發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)點的“第三條道路”。盡管這樣，斯蒂格利茨仍對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)大加贊賞，指出：“當(dāng)市場不能滿足社會需要時，政府就要干預(yù)；而且，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作用就是幫助政府認(rèn)識在何時以何種方式進(jìn)行干預(yù)是最有可能有效的。 E斯蒂格利茨 :《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》中國物資出版社 1998 年版，第 68 頁 26 [美 ]約瑟夫 24 [美 ]約瑟夫 針對新自由主義提出“市場失靈”不是政 府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的條件的觀點，斯蒂格利茨認(rèn)為：政府有足夠的理由和能力干預(yù)經(jīng)濟(jì)?！?24“一般而言，如果沒有政府干預(yù)，就不能實現(xiàn)有效的市場配置。羅默、馬克要矯正或消滅這些市場協(xié)調(diào)失靈，清除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非均衡狀態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，政府必須加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，通過長期和短期的經(jīng)濟(jì)政策，協(xié)調(diào)經(jīng) 濟(jì)人的行為，擴(kuò)大潛在交易機(jī)會，刺激交易和生產(chǎn)，影響就業(yè)和產(chǎn)量，消除經(jīng)濟(jì)運行中的溢出和政策補(bǔ)償，實現(xiàn)充分就業(yè)，糾正市場外部性。弗里德曼、羅斯雖然新自由主義從一定程度上解決了一直困擾資本主義的通貨膨脹與失業(yè)并存的“滯脹”問題，卻給資本主義帶來了新危機(jī)，國內(nèi)生產(chǎn)總值下降，經(jīng)濟(jì)大幅衰退。實施新自由主義政策的西方國家都陸續(xù)高通貨膨脹與高失業(yè)率并存轉(zhuǎn)入低通貨膨脹和低速增長并存時期。 23總之，在新自由主義看來，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用就是當(dāng)好“舞臺監(jiān)督員”。 E” 21 新自由主義承認(rèn)并肯定政府在經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，但主張把政府的作用控 19 [美 ]詹姆斯“目前的危機(jī)不是資本主義的危機(jī)，而是國家資本主義的危機(jī)，我們的問題不是市場太多，而是市場不足。市場的作用是不可替代的，市場自身具有調(diào)節(jié)和校正機(jī)制。 針對“市場失靈”現(xiàn)象，新自由主義強(qiáng)調(diào)：“市場失靈”不是“把問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件。然而， 20 世紀(jì) 70 年代后，西方各資本主義國家都出現(xiàn)了實施凱恩斯主義的“后遺癥”，爆發(fā)了通貨膨脹和失業(yè)并存的“滯脹”危機(jī)，“政府失靈”大量出現(xiàn)，這是凱恩斯主義和各國政府始料未及的。于是，主張自由放任的新自由主義便在西方崛起，形成了 對“凱恩斯革命”的革命。然而，政府的干預(yù)和調(diào)控并沒有消除經(jīng)濟(jì)“滯脹”的功能。新古典綜合派認(rèn)為：資本主義發(fā)展不僅僅是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，還要達(dá)到穩(wěn)定物價、充分就業(yè)和社會平等等目標(biāo)。制定并實施強(qiáng)制性法令，干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)活動。 16盡管“這個制度遠(yuǎn)不是完善無缺的，但是 ，它是解決生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)問題的一種方式。” 14與凱恩斯主義不同是，新古典綜合派更強(qiáng)調(diào)市場調(diào)節(jié)的作用，主張把政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來。這種理論與現(xiàn)實悖論，是凱恩斯主義未預(yù)料到的，也是凱恩斯主義不能和無法解決的，更是人們對凱恩斯主義提出質(zhì)疑的根本所在。因為凱恩斯主義是解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)，消除經(jīng)濟(jì)蕭條，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮的“藥方”，并沒有回答如何始終保持經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，凱恩斯主義的弊病和不足表現(xiàn)得越來越明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實出現(xiàn)了一些凱恩斯主義不能解決、也根本沒有預(yù)料到的問題，于是，凱恩斯的追隨者便根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況對凱恩斯主義進(jìn)行整合，誕生了捍衛(wèi) 凱恩斯主義，以凱恩斯主義主流經(jīng)濟(jì)學(xué)自居的新古典綜合派。凱恩斯認(rèn)為：必須實行擴(kuò)張性對外貿(mào)易政策，加強(qiáng)對對外貿(mào)易的干預(yù)，以擴(kuò)大出口，限制進(jìn)口?！?13政府應(yīng)該采取從下列政策和措施，全面干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)?！?12這三個基本心理因素或基本心理規(guī)律及貨幣數(shù)量的多寡造成的。在國家干預(yù)主義理論的指導(dǎo)下，西方各資產(chǎn)階級政府都加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，使本國經(jīng)濟(jì)逐步擺脫了危機(jī)的影響，走出了蕭條和混亂的低谷，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展新時期。 (4)運用必要的行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，即政府利自己的優(yōu)勢，給經(jīng)濟(jì)主體提供必要的行政指導(dǎo)，來調(diào)整經(jīng)濟(jì)。 (3)制定各種法律法規(guī)，運用法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)政策是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要手段，它包括貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策和國際收支政策。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 9 和經(jīng)營，保證社會總供給與總需求的基本平衡 .雖然國家干預(yù)主義者對國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的認(rèn)識有所不同，但歸納起來主要有：保持物價穩(wěn)定；實現(xiàn)充分就業(yè)；推動經(jīng)濟(jì)增長；實現(xiàn)國際收支平衡。 第一、制定國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，保證社會總供給與總需求的基本平衡。 經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，迫使人們重新認(rèn)識政府與市場的關(guān)系，科學(xué)判斷政府的地位和作用，正確定位政府的職能和角色。認(rèn)為：只有在緊急時期，才可以運用國家的力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)。政府必須修建道路、橋梁、運河等公共設(shè)施和工程，以刺激私人的生產(chǎn)能力。薩伊 :《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》商務(wù)印書館 1963 年版，第 197 頁 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 8 盡管薩伊比斯密更反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，但同斯密一樣，他也認(rèn)為：政府不是完全沒有必要的?！?10 9 [法 ]讓由于生產(chǎn)總是轉(zhuǎn)向利潤較多的產(chǎn)品，總供給與總需求的平衡自然而然就實現(xiàn)了。正是由于某些貨物生產(chǎn)過少，別的貨物才形成過剩。在薩伊看來，生產(chǎn)物是由生產(chǎn)物購買的，“實際以一種貨物交換另一種貨物。薩伊認(rèn)為：政對對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不但在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域沒有必要，就是在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也同樣是多余 的。如果超出了這個活動子圍，政府的作用就往往是有害的。保護(hù)本國社會的安全，使其不受其他獨立社會的暴行和侵犯。” 8 8 [英 ]亞當(dāng)對這種出自人類本性的交換傾向，應(yīng)當(dāng)順其自然、自由放任，不應(yīng)當(dāng)人為地加以限制。政府最好的經(jīng)濟(jì)政策就是實行“自由放任”，給經(jīng)濟(jì)以“完全自由”。經(jīng)濟(jì)自由主義正是從這一現(xiàn)實出發(fā)，論證了政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)的缺陷和不足，提出了“守夜人”型政府。事實表明，全面干預(yù)的“國家主義”己不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且阻礙了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的。 重商主義所倡導(dǎo)的“國家主義”型政府，是根據(jù)西歐市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，資本原始積累又需要大量資本，市場還不能為資本原始積累提供所需貨幣的現(xiàn)多而形成的。第四，發(fā)展糧食生產(chǎn)，控制食品價格，積極增加人口。第二，實現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義政策?！? 7 由于重商主義只把貨幣看成是社會財 富，財富又主要來源于對外貿(mào)易。但并不是說，所有的貿(mào)易都能帶來社會財富的增長。財富就是貨幣，貨幣就是財富。市場剛剛建立，市場機(jī)制尚不完善，還沒有形成相應(yīng)的機(jī) 制和功能，不具備自我調(diào)節(jié)的能力，不能滿足正處于資本原始積累的資產(chǎn)階級對資本的需求。各時代的理論家都根據(jù)自己所處的時代條件和現(xiàn)實情況，從不同的角度，認(rèn)識和分析了政府與市場的關(guān)系，界定了政府的職能和角色，得出了相應(yīng)的結(jié)論，從而形成