【正文】 最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支 付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。 2021 年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到 億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的 %，村均補(bǔ)助 9071 元。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配 給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段?！盵17]可以說，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。 四財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長時(shí)期的。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”， [14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、 社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。 [13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。重新建立大鄉(xiāng)。 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國財(cái)政體制的缺陷。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。美國只有 3 億左右人口，不到中國的 1/4。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。 “政府層級(jí)多”。而在今天 ，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡單的，這無須多言。 （二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析 “皇權(quán)不下縣”。 [6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。 [3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn) 變，長遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。 雖然，我鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了一定的成效，但還存在一些問題、服務(wù)方式有待改進(jìn)、人員結(jié)構(gòu)不盡合理等問題，與行政管理體 制改革的要求，與人民的期望還有一定的差距，這都有待于我們在今后的工作中積極探索、不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為人民服務(wù)。 （二）干部隊(duì)伍得到進(jìn)一步優(yōu)化，干部干事熱情提升。尚未安置的富余人員可通過自然減員等途徑逐步消化。為了進(jìn)一步做好人員定崗工作，有力地推動(dòng)了人員定崗分流工作的順利進(jìn)行。即：定職能合理界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能職責(zé)；定機(jī)構(gòu)，根據(jù)市批方案，統(tǒng)籌設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)： 3 個(gè)辦 1 所（黨 政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)管理辦公室、財(cái)政所），事業(yè)單位 4 個(gè)（農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、農(nóng)村經(jīng)營管理站、社會(huì)保障服務(wù)站、文化綜合服務(wù)站）；，鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)任務(wù)設(shè)置相應(yīng)的人員崗位，編制分解具體到人員崗位。一是充分準(zhǔn)備，及時(shí)召開了動(dòng)員大會(huì)。我們及時(shí)和相關(guān)部門范圍內(nèi)廣泛征求意見，并將有關(guān)思路及時(shí)向市編辦匯報(bào)，聽取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見。我們一是認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)市委、市政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議及文件精神。同時(shí)，注重做好機(jī)關(guān)干部的思想政治和輿論引導(dǎo)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)干部職工對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革重要性的認(rèn)識(shí)，樹立大局觀念和全局意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)干部參與、支持改革的積極性。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子配備到位、機(jī)構(gòu)撤銷合并到位、“三定”規(guī)定執(zhí)行到位、人員定崗分流到位，圓滿完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)執(zhí)政，依法 6 執(zhí)政，民主執(zhí)政的意識(shí)和水平逐年提高，黨務(wù)政務(wù)公開越來越規(guī)范化、制度化，村民自治 制度日趨完善。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)都建立了鎮(zhèn)、村、組三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)了小糾紛不出組，大糾紛不出村，疑難糾紛不出鎮(zhèn)的目標(biāo)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)實(shí)施大為改善，保灌田達(dá) 70%以上，人畜飲水全部解決，戶戶通電通自來水。這些協(xié)會(huì)把農(nóng)民組織起來，提升了農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)水平，增強(qiáng)了農(nóng)民抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。在經(jīng)濟(jì)快發(fā)發(fā)展的背后，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力推動(dòng)和引導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位要使用經(jīng)費(fèi)，必須細(xì)化支出方案，并向鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府寫出書面報(bào)告，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長審批后實(shí)施。 二是凡是上級(jí)政府部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，均實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，雙重管理的體制，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行日常工作的管理和考核的職責(zé)權(quán)限，上級(jí)業(yè)務(wù)部門履行業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)和考核的職責(zé)權(quán)限。另一方面，重點(diǎn)是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)問題十分復(fù)雜，需要不斷的探索實(shí)踐。實(shí)有人員 871 人，空編 11 名。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)事業(yè)編制在總量內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況可在內(nèi)部做調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不得超過 9 名，實(shí)行黨政交叉任職。事業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為“一所四站四中心”，即：財(cái)政所、人口和計(jì)劃生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)站、水利站、林業(yè)站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、 農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、人力資源和社會(huì)保障中心、科技宣教文化服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心。極大的方便了群眾辦事，深受群眾好評(píng)。四是推進(jìn)基層民主，構(gòu)建農(nóng)村和諧。 三、主要做法 （一）準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，改善服務(wù)方式，建設(shè)服務(wù)型政府 科學(xué)定位職能。老百姓不堪重負(fù)，惡性事件頻頻發(fā)生，黨群干群關(guān)系極度惡化，黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。農(nóng)民人均收入元，是“十一五”期的倍，年均增長 %?？h內(nèi)旅游資源十分豐富，有雙河洞國家地質(zhì)公園、寬闊水國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、水晶溫泉等眾多集洞林山水為一體的自然風(fēng)光。年平均氣溫176。 雖然，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了一定的成效，但還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、服務(wù)方式有待改進(jìn)、人員結(jié)構(gòu)不盡合理等問題，與行政管理體制改革的要求，與人民的期望還有一定的差距，這都有待于我們在今后的工作中積極探索、不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為人民服務(wù)。 （四）干部隊(duì)伍得到進(jìn)一步優(yōu)化，干部干事熱情提升。進(jìn)一步整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化配置。 （三）行政資源得到進(jìn)一步優(yōu)化配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接服務(wù)“三農(nóng)”作用明顯加強(qiáng)。轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容，改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、搞好公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定”的職能得到了加強(qiáng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去催種催收、抓任務(wù)落實(shí)等事務(wù)中擺脫出來，用更多的時(shí)間和精力為農(nóng)民提供政策、信息、資金、技術(shù)等方面的服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)職能得到加強(qiáng)，公共服務(wù)水平得到全面提升。 二、幾點(diǎn)成效 （一）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源得到有效配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局趨向合理。一是提倡到村任職；二是安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)單位；三是鼓勵(lì)領(lǐng)辦創(chuàng)辦為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。四是精心組織人員定崗分流工作?！叭ā币?guī)定的科學(xué)制定，為人員定崗工 3 作提供了依據(jù)，奠定了基礎(chǔ)。會(huì)上宣布了改革方案和各鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)人，下發(fā)了相關(guān)配套文件。一是部門密切配合、充分準(zhǔn)備，及時(shí)召開了動(dòng)員大會(huì)。經(jīng)過反復(fù)對(duì)接、反復(fù)協(xié)商、反復(fù)修改，形成了較為成熟的方案，上報(bào)市委、市政府審批。制定方案前，我們組織人員對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、面積、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理 條件和交通情況進(jìn)行了認(rèn)真的整理匯總，形成了準(zhǔn)確、完善的基礎(chǔ)資料。 （二）深入調(diào)查研究，反復(fù)完善方案。在改革推進(jìn)過程中，縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)同志親自過問，出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)并作重要講話，縣委常委會(huì)、縣編委會(huì)也多次研 1 究解決改革中撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)處置、檔案移交、人員安置等難點(diǎn)問題，分管負(fù)責(zé)同志及職能部門負(fù)責(zé)人深入改革一線，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)有關(guān)重大事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，涉及面廣，影響巨大，要確保改革的順利推進(jìn)，必須切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一方方面面的思想認(rèn)識(shí)，努力在全縣形成理解改革、支持改革的良好氛圍，也是推動(dòng)改革順利開展的組織保障。另外，采取各種途徑，及時(shí)給落聘人員安